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山东城镇密集区协调发展机制研究
规划师杂志社   2018/11/8 11:03:39
 

本项目于2014启动,2015年完成,项目规模11.37万平方公里,由我院城市开发规划分院负责,项目主持郭广东。该项目获得2017年度山东省优秀城乡规划设计成果二等奖。

山东省六个城镇密集区的规划,是山东省新型城镇化发展的重要载体。本次研究从产业、基础设施、生态环境三个方面入手,探索如何为城镇密集区建立更好的区域协调发展机制。

规划背景

中国经济进入“新常态”,正从高速增长转向中高速增长,经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长,经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化,经济发展也从政府主导向市场主导转变。在这个大背景下,城镇群成为推进新型城镇化的重要抓手,城镇密集区成为山东省新型城镇化的重要载体,因此,应构建一种长效的新型协调机制,强化密集区城镇联动发展,创新管理与协同机制,加快引导区域人口、产业、资金、技术等要素向城镇密集区集聚,提高城镇密集区综合竞争力,全面提升城镇化载体功能。

在城镇密集区协调机制中,建设“服务型政府”,以市场即公众需求为导向,创造良好的政策环境,通过科学合理的制度安排,构建区域协作的动力机制,激活推动区域协作的市场动力和政府动力,并使之形成合力,促进城镇之间的要素进一步交流协作,推动区域协作不断健康发展。

山东省六个城镇密集区规划布局图

总体思路

规划从相关理论和概念出发,并借鉴中外相关案例,就产业、基础设施、生态环境三个方面进行阐述,以期探索建立产业协作发展、基础设施共建、生态环境共治的机制,强化密集区城镇互动发展,完善区域协调发展机制。研究还分别以济南都市圈和烟威城镇密集区为例,将本规划提出的相关措施和方法进行了实际应用,从而提升规划的实效性。

规划技术路线

主要内容

1

山东省城镇密集区协调发展预期

山东省城镇密集区协调发展的总体目标就是,建立以协作互惠为基础的要素配置机制和具有弹性、灵活性、创新和回应能力的空间管理体系,不断提高行政管理的协调、沟通、控制和整合的能力;整合城镇密集区产业经济,构建跨区域关联互补的产业集群体系,加强基础设施和社会公共事务的跨行政区共享、共建、共管,形成良好的投资发展环境,还要注重保护城镇密集区的良性生态循环系统,形成跨政区生态环境保育的治理结构。

山东省城镇密集区协调发展预期

2

城镇密集区要素优化配置研究

推动型要素——产业、资本协调发展

各密集区产业上的协作,各个城镇要根据自身的优势,确定同一产业下的专业化分工,形成城镇间行业协作的需求,推动密集区内产业空间再造;同时,各地政府基于优势互补,引入联合开发模式,探索多主体合作,共同经营园区,促进密集区产业协调发展,同时考虑创新税收体制,构建地方政府间横向分税制,作为纵向分税制的补充,形成纵横交叉的分税网络,创建产业有序转移的环境。

支撑型要素——公共服务一体化布局

各地方政府应遵照“市场主导、互利共赢、一体发展”的原则,首先在城镇基础设施发展整体布局、功能定位及目标等不涉及具体实际利益的发展问题上与其他城市进行协商,争取达成一致,从而缔结跨区域基础设施项目合作公约。加强区域性基础设施的统筹规划,鼓励以“合作”代替“新建”,积极探索基础设施整合发展;强化民众对基础设施项目选址的直接参与,加强区域性基础设施项目选址决策咨询;鼓励社会资本、地市政府参与投资、建设、运营,鼓励地方政府协同省级政府共同建设,建立专项基金为补充的基础设施投资机制;弱化民众对邻避设施的抵触情绪,并制定强调分摊成本、共享得益的补偿方案,解决公平和公正的问题。

保障型要素——生态环境协同保育

规划从建设不同行动主体间的协调机制、建立跨区域的生态补偿机制、构建资源环境产权交易激励机制、划定生态红线,加强空间管制等四个方面构建山东城镇密集区生态环境协调机制,从而解决跨区域生态环境冲突难题的正确途径和方法。

协调核心手段——城乡空间规划管理

规划认为城镇密集区内多市共同参与编制受认可的空间布局规划,同时认真落实,仍是城镇密集区空间布局协调效率最高、最有效的手段。规划提出以法定规划为基础,完善城镇密集区空间规划体系;构建“三区四线”空间管治措施;将规划过程作为协调过程;强化过程管理,健全规划实施的程序机制;优化空间管理政策,推进区域一体发展等多种协调手段,以求在空间规划编制与落实方面,推进城镇密集区空间布局协调。

3

城镇密集区跨政区协调的政策建议

纵向协调与横向协调相结合。釆取纵向协调与横向协调相结合的方式,通过建立市长联席会议制的横向协调形式、建立仲裁机构、立法和监督机构等途径,以横向协调为主,纵向协调为辅,充分调动地方政府的自主性、积极性,兼顾效率与公平,理顺市场与政府的关系。

地方政府考核机制改革。实现区域考核指标一体化,改变地方政府考核机制,由“军阀混战”变为共同利益;改革地方政府政绩考核机制,变单一以GDP为中心的考核机制为GDP与GEP双轨考核机制。

通过法律手段,保障区域协调。完善地方性法规,提高城镇密集区跨区域联动发展的法制化程度;以合同契约为形式设计补偿机制,赋予机制法律效力,保证机制的可执行性和刚性约束力。

引入市场机制协调区域利益分配。采用BOT模式、PPP模式,将城镇密集区内部分交通等基础设施及公共设施衔接等大型同城化建设项目交由相关企业承担施工、运营、管理等,打破行政壁垒,自然实现城镇密集区在市场经济引导下的各方利益最大化;在符合市场规律的前提下,组建跨地区的股份制区域性集团公司,通过跨地区强强联合,组成具有规划和竞争力的龙头企业,再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业,形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。

发挥非官方组织、民间行业联盟作用。政府、企业、非政府组织、公民等多元主体共同参与的混合体,形成多中心的治理模式。在政府合作方式与手段的运用上,既可以选择行政干预的方式与手段,也可选择完全市场化的方式与手段,也可以采取行政与市场相结合的方式与手段;对于区域合作组织形式的选择,既可以选择项目合作形式,也可选择市场机制运行形式,还可以选择非政府组织合作形式。

规划特色

1

建立了城镇密集区协调发展的要素分析框架

根据作用机制不同,把相关要素分为推动型、支撑型和保障型三种类型,提出了产业资本协调发展、公共服务一体化布局、生态环境协同保育的协调发展目标体系,并针对不同要素提出了协调发展的路径和措施,形成了整个研究的理论基础。

城镇密集区协调发展的要素分析框架

2

以城镇密集区案例分析增强规划实用性

在已有的理论框架基础上,以烟台威海城镇密集区为例,针对现状问题,提出了协调机制建立的内容要点和路径,增强了研究的实用性。

案例分析模式

3

体现公共政策属性

从政府间协调、法律保障、市场机制、民间组织几个角度提出了山东省城镇密集区协调发展的政策建议,体现了本研究的公共政策属性。

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