首页 > 电子刊物 > 【借鉴】“一带一路”战略背景下中国城市和城乡规划的未来
【借鉴】“一带一路”战略背景下中国城市和城乡规划的未来
规划师杂志社   2017/5/12 10:00:46
 

 

导读

      “一带一路”战略的提出,在促进全球经济新格局形成的同时,亦有利于形成一套不同国家和地区之间共同的价值观体系。与此相对应,中国需要改变既有的经济发展思路,构建完整的、能形成国际共识的文化和价值观体系。因此,走可持续的城镇化发展道路成为必然之举。

作者

袁牧
高级规划师,注册城市规划师
北京清华同衡规划设计研究院 副院长、总规划师

秦芳
注册城市规划师
北京清华同衡规划设计研究院

      国家主席习近平在2013年9月和10月分别提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(简称“一带一路”)的战略构想,强调相关各国要打造互利共赢的“利益共同体”和共同发展繁荣的“命运共同体”。

一 “一带一路”战略的内涵

1 中国通过“一带一路”影响世界

来源:网络

中国现在已经成为世界第二大经济体,在未来的发展过程对新的世界经济与政治格局形成的影响必然会日益增强。

      “一带一路”体现了中国新世界经济核心地位的全球价值体系与合作模式,构建以“一带一路”为核心的新全球经济体系,有两方面的积极意义:
☑ 中国强大的经济、金融动力作为构建新世界经济体系的驱动,这是基础考量。世界趋于扁平化结构,促使国家之间贸易、经济、人员往来便利,体制差异化影响日益缩小,这就构成了“一带一路”战略的基本核心:互通互联。

☑ 一个国家的存在与发展需要人民拥有共同的价值目标,一个地区、一群国家的合作与发展也离不开共同价值目标的引力与凝合。中国非常有必要在不同国家、不同文化之间倡导并力行一套能为沿线国家普遍接受并欣赏的价值观体系,这样才能消除世界经济、贸易、文化与政治壁垒,形成世界经济圈。
这是我们中国的理想,也是中国梦世界化的展现。一带一路,从广义上来说,是面向世界的中国梦。

2 中国通过“一带一路”改变自己

通过“一带一路”构建的全球新格局,建立在两个层面上:经济格局与政治格局。

1)构建新经济格局

      中国前三十多年之所以能获得举世瞩目的发展成就,主要得益于顺应了经济全球化发展的浪潮,以开放的胸怀积极融入世界经济,并从中获得了巨大收益。

      未来中国的发展不论是发展方式转型、动力机制转换,还是实现资源和财富更加高效、合理的配置,都必须在更广阔的空间中去谋划布局,应承担起世界经济引领者的角色。因此,中国经济还必须进一步融入世界经济,真正起到带动和影响整个世界经济格局的作用。

来源:网络

2)构建新价值观体系

      经济格局伴随资本输出,而政治格局则伴随全球文化、价值观而改变。“一带一路”下“文化强国”的建设目标,有利于中国与“一带一路”沿线国家形成命运共同体、安全共同体、利益共同体、文化共同体和价值共同体。

      建设“一带一路”文明圈,等于重塑中国地缘政治与地缘文明圈。丝绸之路不仅是一条“经济带”,也是一条“文化带”。新丝绸之路大国博弈的赢家,不仅是“一带一路”的经济领导者,也必须是“一带一路”的文化领导者。

      而在这样共同的文化价值观体系中,如何体现中国文化领导者的角色,就需要中国首先形成自己的价值观体系,这套价值观体系首先影响的不是世界,而是中国自身。中国要做出的是对处在这样一套价值观体系下的社会、经济与民生等方面进行改变,包括政治社会发展模式和对国家、对人民的管理模式,以及未来社会经济发展的路径选择等。

来源:昵图网

2  中国的城镇化道路将在“一带一路”战略中做出根本性调整

中国的城镇化经历了3个阶段:
☑ 第一个阶段是土地面积扩大的城镇化;
☑ 第二个阶段是人口数量增多的城镇化;
☑ 第三个阶段是寻找归属感的城镇化。
当前中国的城镇化进程已经进入到第三个阶段。由于前两个阶段的粗放式发展,造成各种城市问题不断出现。因此,中国经济增长的换档减速是必然的,转变经济增长方式、走可持续的城镇化发展道路就成为必然之举。随着“一带一路”新构架的建立,中国必须以新的价值观体系来构建今后几十年的城镇化目标和路径。

来源:浙江在线

      发展新型城镇化要面对两方面的问题:第一,怎么面对未来的城镇化发展?第二,采用什么方式来开展城镇化的管理和提升城镇化的水平?

1 怎么面对未来的城镇化发展?

      目前中国的城镇化发展已经进入面向人的城镇化阶段,未来的城镇化一定是一个稳定发展的城镇化。根据中国央行的工作报告,2015年全年实际GDP增速为6.9%;2016年GDP增长为6.7%。

      未来的城镇化发展将由重视增速转向重视质量,发展综合全面、以人为本的城镇化。居民福祉更受关注,规划和计划的作用逐步得到社会的普遍认同,城市管理模式也将逐渐从管制型转化为管理型。城镇化的发展不再单纯是政府的职责,而应是政府、市场与社会共同面对的发展问题。

2 采用什么方式来开展城镇化的管理和提升?

      2005年,温家宝总理在第十届全国人民代表大会第三次会议的政府工作报告中首次正式指出建设服务型政府。具体体现在城市生活、城市文化、城市民生和有国际认同的城镇化模式4个方面:

1)城市生活

      国家需要完成对城镇居民最基本的服务,包括教育、卫生、医疗、养老与安全等。这些公共产品的非竞争性和排他性特征决定了其无法通过市场进行分配,必须由国家和政府来统一管理与实施,这应该是一个稳步推进的过程。

      政府职能回归理性,以建设服务型政府为目标,在财权和事权相匹配的基础上,明确各级政府的职能分工,以公共物品、公共服务供给为核心,多方参与,共同推动城镇化的健康、有序发展。

      同时,一定要抓住城市管理和服务这个重点,彻底改变粗放型管理方式,把安全工作落实到城市工作和城市发展的各个环节、各个领域。

来源:网络

2)城市文化

      中国要成为文化强国,构建影响全球的价值观体系,首先需要在国内社会形成一套总体价值观体系,它必须立足于中国文化这一基础。在这种情况下,必然要对中国文化进行更深入的挖掘与评价。未来中国的城镇化过程,文化将成为重中之重。

来源:网络

3)城市民生

      城市民生体现在维护社会公平公正、城乡融合、发展成果共享、社会公共福利均等及包括公共服务在内的社会政治权利平等等多方面。中国要成为对世界有影响力的大国,无论是经济上的资本输出,还是文化上的价值观引领,都要对世界起到示范作用。

      历史上欧洲用了两三百年的时间发展,将卫生、医疗与科技等提升至世界前沿。美国也是在第二次世界大战之后,通过经济发展带动科技、文化与民生等各方面走到了世界最前沿。

      中国如果要引领世界的发展,需要在未来二三十年中促进自身的文化、科技与民生等走到世界前列。这就要求我们在今后的城镇化推进过程中,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要加强对农业转移人口市民化的战略研究,统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老与住房保障等领域的配套改革。着力推动以人为核心的新型城镇化。同时,要推进城市科技、文化等诸多领域改革,建设综合性城市管理数据库,为民生工程服务。

来源:网络

4) 有国际认同的城镇化模式

      当前国内的城镇化发展从管理和发展模式上都有着鲜明的中国特色,它是基于中国国内三十多年的发展现状而形成的。但要面对“一带一路”战略,走出国门,形成国际化共识,则中国的城镇化势必会影响和带动其他国家的城镇化发展,形成一种引领。这种引领应该是在中国已有城镇化的基础上进行突破,超越宗教、文化的差异与隔阂,做到价值认同,从而形成一种可供借鉴和学习的发展与管理模式。

      我们面对的城镇化应以人为本,把城市生活、文化与民生放在首位,把公众诉求作为今后城市发展和规划建设活动的根本出发点与落脚点。这是中国城镇化发展过程中必须要解决的4个问题,也是今后城乡规划工作的核心内容。

来源:网络

3 中国的城镇化力度将随“一带一路”战略发展形成空间转移

      在中国的产业化过程中,沿海地区、东部地区一直以来引领了城镇化的发展,速度和力度远远高于中西部地区,形成了以京津冀、长三角和珠三角为代表的若干大型城市群,集聚了中国最大规模的产业和经济实力及相应的人口规模与结构。

现有三大主要城市群示意图

      随着“一带一路”等战略的展开与实施,国际化的经济格局将从更大范围内促进城市聚落和经济发展路径的形成,使中国已有城市群向中西部地区、东南部地区拓展,从而带动中国西北、西南地区的城镇化发展,形成南部沿海与西北、西南地区新的产业发展带和城镇群以及对应的人口集聚,进而影响中亚、西亚、东南亚和南亚地区的城镇化发展。

“一带一路”规划示意图

      从“一带一路”发展路径看,节点城市是关键,经济开发区和港口建设是重点。陆上以沿线中心城市为支撑,以重点经贸产业园区为合作平台。这将会有力带动中西部及少数民族地区的城镇化发展,并有助于在中西部、西南地区形成若干新的产业发展和城镇化示范地区。但这一切的前提条件应当是基本解决民族宗教问题,通过新的价值观体系的构建,缓解文化差异带来的区域发展不平衡。

今后重点发展的城市群示意图

4 新的城镇化目标与路径必然改变中国的城乡规划

1 城乡规划的转变

新的出发点之下,中国的城乡规划就必然会出现一系列变化,包括4个方面的内容:

1)从单一空间研究向更多元、更兼容的科学发展

      过去的城乡规划侧重于空间研究这一单纯的价值模式,未来因为城镇化速度减缓,对城乡规划而言,土地的需求已经不是首要因素了。而环境、社会、文化及城市特色等方面的问题开始凸显,社会环境和自然环境发展的相关因素的重要性会提升到更高的高度,成为规划必须要研究的内容。

      传统专注于空间增长的宏观结构规划已不能解决新时期的城市问题。以经济增长为基本导向的依赖路径要逐渐向统筹经济、社会及环境均衡的科学发展路径转变。相应的价值模式在规划转变过程中则应是包括社会、经济等各方面因素协调而达成共识的价值模式。

来源:网络

      城市不再是一个速生的简单综合体,而是需要我们更多考虑城市自身空间更新的方式和内容,通过内生力量不断更新和完善自己,形成有机的、合理的代谢根基,使城市不断焕发活力和自我创新的能力,这是城市研究必须要考虑的内容。

      通过对存量土地的梳理和再利用,对历史、文化价值的重新认识和挖掘,对社会问题的研究和分析,以及对优势资源要素的判断和整合,达到城市功能提升、品质改善、特色重塑和多元包容的目的。要综合考虑城市功能定位、文化特色与建设管理等多种因素来制定规划。这已经突破了原有的有机更新理论,是一种自我更新的城市理念,让城市具有自我更新、自我发展、自我待机变化的一种动力。这是城乡规划未来所要面对的主要问题。

2)从管制型规划走向管理型规划

      过去中国的城乡规划属于管制型规划,一直受到“城市规划是国民经济计划的继续和空间具体化”思想的影响,规划编制的技术性意义要大于政策性意义。内容侧重于空间管制,政府靠“一张蓝图”管到底。管理方式过于僵硬,不利于具体实施。

      而管理型规划特别突出规划的民主性与公平性,作为公共资源的空间配置,体现多数人的利益诉求,成为财富再分配的公共政策工具,更关注社会弱势群体。同时,进一步理顺政府与市场的关系,侧重于突出政府的服务职能,起到引导、协助作用,充分发挥第三方作用,协助社会完善整体管理体制,促进社会力量、民间自身力量与市场力量在城乡规划管理中起到重要作用。

来源:网络

       今后城市发展需要依靠改革、科技与文化“三轮驱动”,增强城市的可持续发展能力。要推进规划、建设、管理与户籍等方面的改革,推进“多规合一”。深化城市管理体制改革,确定管理范围、权力清单和责任主体。要善于调动各方面的积极性、主动性与创造性,集聚促进城市发展的正能量。要坚持协调协同,尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动,使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。

3)从“一言堂”走向“众言堂”

      过去政府规划部门既是规划的编制、审批者,又是规划的实施者。市民与政府之间存在对规划的内容和信息严重不对称的问题,而城市发展中的各种利益相关方难以介入到城乡规划的编制和管理中。中国长期存在规划监督检查机制不完善、监督成本高的问题。同时,由于城乡规划需要相当全面的专业知识和技能,行业内一直存在一种技术权威论,认为规划必须由受过良好专业教育的技术精英主导。

      而今后的城乡规划将逐渐走向民主决策的阶段。通过健全城乡规划相关的法律、规章制度,明确事权,在规划编制、管理和实施过程中,组织协调政府各个部门以及市场、社会各个利益相关方的工作,理顺各类规划的关系,通过一系列权衡、博弈、协调,达到最终目的。这是规划最终可能形成的架构体系,也是政府行政管理改革过程中需要解决的突出问题。

来源:网络

      《中央城市工作会议》提到,“规划编制要接地气,可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中,还应该邀请市民共同参与。要在规划理念和方法上不断创新,增强规划科学性、指导性。同时,要提高市民文明素质,尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权,鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理,真正实现城市共治共管、共建共享”。促进公众参与,接受社会舆论和公众的监督,让城市发展的利益相关者充分参与到政策制定与实施过程中,也是增强城乡规划管理社会公共属性的重要内容。

4)从单一管理模式走向多元管理模式

       目前国内的城乡规划是面向单一管理模式的规划,从政府意图到规划编制,再到实施,是一个全流程的过程。但未来中国的城乡规划要走出去,要面向多元化的编制主体及法律、管理和价值模式,规划内容的侧重点和作用就会发生变化。

       未来的城乡规划应更多体现出其协调、缓冲的作用,突出其弹性的一面,并植入到国内城乡规划、城市管理的过程中来,成为其中很重要的一种发展模式或方式。这样才能在“一带一路”战略下更好地适应不同管理主体和发展模式下对于规划编制的需求。

2 规划师的转变

1)从技术本位转向社会本位

       过去规划师以工程师的角色出现,通过城乡规划技术服务于城市发展的策动方和管理方,以技术手段和能力来促成城市发展策略的实施,城市规划主导权在策动方和管理方手中,规划师只能以技术内容服务于城市发展。

       随着“一带一路”战略的展开与实施所带来的城乡规划格局的变化,中国将逐步吸收社会各领域人员参与城乡规划,弱化技术领域的追求,增加对于社会公平和民生发展等诉求的回应,规划师成为促进社会和谐发展的一个重要角色。这就要求规划师从技术本位转向社会本位,除了掌握自身学科领域固有的知识之外,还必须掌握社会、文化与经济等相关领域的知识和技能,从而承担起服务政府、社会和市场的职责。

来源:网络

2)从服务者角色转向协调者角色

      传统规划师的服务主体相对单一,主体上是为政府的城市发展提供技术服务,而随着规划设计面临的问题更加复杂化和多样化,也对规划师的应变能力提出了更高的要求。

      过去中国的规划师分为两种:规划编制者和规划管理者。前者从事规划编制工作,后者从事规划实施与管理工作。无论是编制者还是管理者,在管制型规划时期,都认为自己代表真理。“我们要向权利宣讲正义”,这是过去规划师常讲的话。但以后的规划师可能代表不了真理,因为过去的城乡规划是管制型规划,要求别人必须拿它当真理来看待。

      未来的城乡规划更侧重于多方协调,要充分发挥各个社会阶层、团体与利益代表的作用,满足他们的利益诉求与权利。这时规划师则需要重新审视自己的社会责任,工作中更要加强对社会问题的研究与分析,要充分尊重城市发展规律,统筹不同因素,提高城市工作的系统性、全局性与可持续性,促进城市发展的宜居性,提高各方推动城市发展的积极性,改革创新城市管理体制与机制。这不仅仅是规划目标理念的转变,还会涉及到空间话语体系的变革。在这种情况下,规划师的角色定位就发生了变化,既不是一个权利倡导者,也不是权利所有者,而是一个协调者,一个中间人,一个判读城市发展相关利益与诉求的判读者,以及一个粘合各方利益诉求的粘合剂。新的城乡规划和规划师也因此应运而生。

     “一带一路”战略的提出,在促进全球经济新格局形成的同时,亦有利于形成一套不同国家和地区之间共同的价值观体系。相对应的,国内需要改变既有的经济发展思路,积极承担起世界经济引领者的角色,促进世界合理分工,形成新的世界经济格局。同时,构建完整的、并能形成国际共识的文化和价值观体系,促成相应的社会、经济与民生等方面的改变。
 
      在此基础上,伴随中国城镇化进程进入第三阶段,我们需要面对城镇化发展在空间、内涵与动力等多个方面的变化。相应的,城乡规划与规划师则需要在工作内容、方法和角色上及时转变,以适应时代的需要。

转自:清华同衡规划播报


[返回]
Copyright (C) 2013 All Rights Reserved 版权所有 规划师杂志社 桂ICP备05013918号 桂公网安备 45010302000195号
地址:广西南宁市青秀区月湾路1号南国弈园6楼 邮编:530029
电话:0771-2438012 传真:0771-2436269 E-mail:planner@21cn.net