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【借鉴】国际经验 | 控制人口规模,东京做了哪些事儿?
规划师杂志社   2017/5/10 11:03:24
 

 

导读

      特大城市的人口过多问题不是北京特有的,也不是中国特有的,它是城市发展到一个阶段的必然结果。而有着“通勤地狱”之称的东京,更把人口问题放在城市发展战略的高度进行统筹考虑的。本文将东京控制人口规模方面的经验做一个简要盘点,以飨读者。

      特大城市的人口问题是世界城市化进程中一个非常棘手的问题,因此我国特大城市所遭遇的人口膨胀及带来的各种问题,日本东京在其经济高速增长期,伴随着城市化的快速推进,也有相似的经历。所以,分析东京人口集聚过程及其特点、从多个方面总结东京政府在调控人口方面的政策措施,对我们来说有比较强的借鉴意义。

一 东京人口迁移

      东京人口迁移模式的改变,主要受日本产业结构调整及“产业空洞化”和世界城市化发展的影响。东京人口迁移变动主要经历了两个比较完整的周期。

      第一个周期自1955年开始到1975年结束。这一时期是东京的经济高速增长期和人口急速膨胀期,一直表现为人口净迁入,大致到1960年代初期先后达到最大值。人口、劳动力的集中,使地价上涨、环境恶化、生活成本增加,从而抑制人口入迁并使之逐渐减少,特别在1970年代中期东京都市圈的人口迁移几乎停滞,净迁入规模趋近于零值。

      第二个周期是1970年代末期开始到1990年代初期结束。这一周期是日本经济的产业升级阶段,东京都内出现了大企业集聚、金融信息产业从业人员集聚、制造业比例大幅度降低的现象,因此与第一周期相比,该周期持续时间较短,净迁入规模小,且人员素质普遍较高。1990年代中期以后,日本似乎又进入一个新的仍以东京“一极集中”为主要特征的人口迁移周期。

1872-2013年东京都人口规模变化图(数据来源于东京都官网)(纵轴单位:千人;横轴单位:年)

      总体而言,东京人口迁移的变化相对平缓,东京的净迁入呈现萎缩趋势。在迁移自由的市场体制下,迁移系统具有自动调节城市人口的作用。

二 东京人口调控举措

      对于城市人口的引导和疏散,日本东京是把人口问题放在城市发展战略的高度进行统筹考虑的。伴随着东京战后重建、城市迅猛发展,各种“大城市病”应运而生,其中由于人口膨胀带来的种种问题就是“大城市病”的一种集中体现。控制城市规模还是发展特大型城市一度成为让东京的城市管理者头疼的两难选择,在经济高速增长的环境下,发展特大城市的观点一度抢得先机。

      但在东京筹备1964年奥运会的过程中,东京的发展思路跳出了“控制还是发展——非此即彼”的狭窄框框,开辟了一条崭新的发展之路:变被动为主动,从一味关注城市规模转向关注城市布局。通过优化升级产业结构、开发城市副中心和新城、建设大都市圈等一系列举措,把人口数量与促进城市发展,提高城市生活功能结合起来,有效促进了人口的流动和合理分布,控制和优化了东京都的人口规模和结构。

1)调整产业结构,带动城市人口规模、素质调整和布局优化

      产业结构是影响人口规模、人口素质和人口空间布局的重要因素。东京产业结构经历了从城市化初期的劳动密集型向资本、知识密集型逐步过渡的过程。

      1955至1970年间,由于钢铁、造船、机械、化工和电子等产业的迅速发展,东京都地区积聚了大量的制造业企业为主的第二产业就业人口。人口数量的快速增长曾给东京的住房、交通、环境、能源等造成很大困难。为此,东京都政府通过制定东京圈基本规划,东京在1959年通过并实施《工业控制法》等,加快推进劳动密集型企业外迁的U转移、I转移和J转移计划,使大批劳动力密集型企业和东京原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外,而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始聚集,并在首都圈内的部分城市中对一定规模以上的企业、大学等的新增项目进行控制。资本和技术密集型产业代替劳动力密集型产业在东京高度聚集,一方面增加了地区生产总值和人均地区生产总值,另一方面也大大降低了东京城市的人口总量。

2)建设城市副中心和新城,直接缓解中心城区人口压力

      东京较好地把握了转变城市“单中心”城市结构的时机,并有计划地实施了城市“多中心”发展战略。设立副中心和新城成为东京疏散城市中心区人口和功能的关键性措施。东京圈由东京都和周边的琦玉县、神奈川县、千叶县组成,总面积13280平方公里,其GDP几乎占日本全国的1/3,是日本最大的金融、工业、商业、政治、文化中心,被认为是“纽约+华盛顿+硅谷+底特律”型的集多种功能于一体的综合性大都市圈。

      首先,东京分阶段实施了副中心战略。为减轻办公和商业活动对市中心的压力,平衡城市土地利用强度,东京于1958年、1982年和1987年分步骤分阶段实施“副中心”战略,使副中心和中心城区一起承担起东京的城市功能,逐步形成了“中心区-副中心-周边新城-邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。

      第二,注重依靠轨道交通引导副中心发展。在建设副中心的同时,日本东京也很重视交通网络体系的建设。东京的交通基础设施建设是大都市圈发展的主要驱动力。1950年,东京及其周边的大都市区范围内,开始建设高速公路网络和铁路交通网络(张瑄,2010)。首先修建一条环市中心铁路,依托各交通枢纽将各副中心串联起来。然后再以各副中心为起点,修建众多呈放射状、向近郊或邻近城市延伸的轻轨线,并在线路末端发展新的中小城市和工业中心。经过多年的建设,东京大都市圈现有280多公里地铁线,铁路近3000公里。轨道交通系统每天运送旅客2000多万人次,承担了东京全部客运量的86%。在早高峰时的市中心区,有91%的人乘坐轨道交通工具。这一交通建设直接促成了城市人口向郊区转移,同时,也促成了工矿企业向邻近的农村或郊区转移。

      第三,20世纪60年代以来,日本政府一直在税收等政策上向副中心、新城倾斜,加强基础设施建设,扶持中小企业发展,促进城市人口向这些区域流动,避免过度集中。
3)首都圈规划具有法律保障、体系完善且因时制宜
编制都市圈整体规划,创建大都市圈内的城市群布局,提升周边城市的基础设施、公共服务以及生活品质,分散向中心城区集中的人口数量,这是缓解特大城市人口压力的重要战略。日本的首都圈规划是在法律的基础上完成的,确保了规划的权威性和严肃性,也确保了规划实施中的强制性。日本东京都市圈规划是在《国土规划法》和《首都圈整备法(1956年第83号)》的基础上制定的。中国目前开展的都市圈战略规划,尚缺乏法律的支撑,仅属于政府积极运作的结果。

日本首都圈五次基本规划

      日本东京都市圈规划就清晰地反映了规划的层次性,上下级规划要协调,同级规划也要协调:在全国一层,有《全国国土综合规划》;在都市圈层次,有《首都圈基本计划》;在都市圈内部,有《首都圈整备计划》和《首都圈事业计划》。

      《全国国土综合规划》侧重于长期性、宏观性和战略性,是都市圈战略规划的指导和依据;《首都圈基本计划》侧重于构想和前瞻,可视为中期规划;《首都圈整备计划》是五年计划,比《首都圈基本计划》详细,《首都圈事业计划》是年度计划,侧重于落实,自上而下,体系完善。

      纵观国外都市圈规划案例发现,在都市圈发展初期,都市圈核心过密与都市圈外围地区过疏是面临的主要问题,疏解中心区功能、发展边缘区新城是主要任务;在都市圈发展的中后期,人口压力减缓,而核心竞争力的提升与保护历史文化遗存以及维护良好的生态环境,成了都市圈发展规划要解决的主要问题。

      不同时期,都市圈发展面临的问题不同,规划的理念和思路以及侧重点也有所不同,体现了规划的因时制宜和与时俱进。

日本首都圈规划

4)高生活成本成为调节大城市人口规模的砝码
      高昂的生活成本和商务成本是东京净迁入规模大幅减少的重要因素,它对于城市人口的合理流动和分布起到了一定的作用。东京是日本物价水平最高的城市,并且长期位居世界各大城市物价排名的最前列。2002年11月,日本有关部门对东京与发达国家若干有代表性的大城市间食品零售价格做了调查比较。结果显示,东京的食品价格高于国外大城市。尤其在肉类、蛋类、蔬菜等通用食品价格水平方面,东京位居世界前列,且与多数大城市差距较大(张晓冰等,2011)。

      另外,东京交通成本比较高,医疗费用也很高,普通感冒发烧的治疗费最少要两三万日元。东京圈的商务成本中最高的是地价。毕马威国际会计公司(KPMG)在2004年对英、美、法、意、日、加、德、奥、荷9国115个有代表意义都市的商务成本进行分析并排序,得出日本几乎所有的商务成本均高于其他发达国家,而东京圈的商务成本又比日本全国平均高出很多。

      东京生活成本和商务成本的居高不下,加速了制造业的不断撤离,增加了人们的迁移成本,致使产业价值链低端的就业人口无法长期滞留。但以金融业和信息业、传媒业为首的第三产业,日本大公司的总部,以及外国大公司却看好东京,纷纷迁往东京寻求进一步的发展。

      日本通过建立东京都市圈,使东京的人口增长率、迁入人口量得以减缓或减少,同时促进了东京周边地区的经济发展活力与人口承载力。北京亟需疏解非首都功能,以达到调控人口的目的,仅靠自身政策调整是不足的,目前使用的“户籍积分制度”在一定程度上可以控制人口落户数量,但是实际操作起来仍面临许多问题。从长远考虑,选择区域协同发展来调控人口,更具有可持续性,而京津冀一体化发展就是一个良好的契机,因此,北京可以通过借鉴东京都市圈的经验与教训,结合自身实际,来建立人口协调发展机制。

转自:清华同衡规划播报


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