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乔新生:城镇化要顾及城乡规划法
(2016/4/25  信息发布:规划师杂志社 )
 


  【言为心声】

  在城镇化发展的问题上,千万不能一刀切,不能鼓励小城镇合并,人为地增加公共交通等基础设施投入,导致整个国家资源严重浪费。

  国家发展和改革委员会有关负责人指出,中国虽然有接近14亿人口,但是,真正叫做城市的只有600多个,日本人口比中国少得多,但其城市数量却有上千个。当前中国一些小城镇规模已经很大,有几十万人口,但是,仍然叫小城镇,其管理存在小马拉大车的现象,不利于小城镇进一步发展。鉴于此,国家发展和改革委员会准备加快出台相关措施,推动具备条件的县和规模较大的城镇变成城市。这标志着中国的城镇化步伐将进一步加快,中国城市数量将会急剧增加。

  在城镇化还是城市化的问题上,学术界曾经有过激烈争论。自从中央决定走城镇化道路以后,这场争论逐渐平息。但是,这并不意味着这场争论是无价值的。众所周知,城市数量多少并不是衡量一个国家现代化的标准。城镇化还是城市化在后工业化时代已经有了新的含义,只要是人口和资源聚居的社区,都应该被称之为城镇。换句话说,只要人口和其他生产力要素相对集中,具有自我发展、自我服务的能力,那么,这样的社区都应该被称之为现代化小城镇。过去讨论城市化还是城镇化的问题,是担心人口大规模地涌入城市,出现规模不经济的问题。只要能解决现代化大都市人力资源和其他资源高度集中所带来的问题,那么,提高现代大都市的人口容纳量不成问题。

  人为把一些乡镇改为城市,从中国城镇化发展的角度来看,并没有多大的意义。假如把一些乡镇改为城市,增加行政机构和行政工作人员岗位,那么,这样的改革非但不利于中国城镇化,反而有可能会导致居民负担进一步加重。

  中国城镇化改革的方向是,尽可能地减少行政层次,简政放权,解决行政机关人浮于事的问题。假如把那些自然形成的人口高度密集的小城镇改造成为城市,那么,最终很可能会造成行政机构叠床架屋,财政供养人员迅速增加。所以,重新确立城市标准应当充分考虑中国行政体制改革的需要,不能把乡镇一级小城镇改造成为城市,并且配备人大、政协、党委、政府等领导班子,让一些小城镇变成麻雀虽小五脏俱全的城市。

  笔者的观点是,国家制定城镇化发展规划的时候,一定要兼顾城乡规划法,万万不可根据人口规模把一些自发形成的小城镇变成政府管辖的城市,因为那样做就意味着中国行政体制改革的失败,就意味着我国城乡规划变成废纸一张。

  城乡规划法明确规定,制定和实施城乡规划,应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则,改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源和历史文化遗产,保持地方特色、民族特色和传统风貌,防止污染和其他公害,并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在城镇化发展过程中既要考虑到全局,同时也要考虑到局部,既要考虑政府的意志,但更要考虑居民的实际需求。

  部分地区规划社区聚居区,未经当地居民同意,把一些乡村建成小城镇,进而改造成为城市。但是,由于缺乏产业支持,当地绝大多数居民外出务工,结果导致政府修建的基础设施闲置,大量财政资金被浪费。正如一些学者所指出的那样,在城镇化发展的过程中,应当加快户籍管理制度改革,鼓励居民用脚投票。假如一些居民愿意到现代化大都市生活就业,那么,政府应当敞开大门,让他们自由进出。假如居民愿意在当地创业,那么,政府应当为他们提供便利,按照市场经济规律逐渐形成资源高度集中的小城镇。假如政府揠苗助长,人为地规划城市,那么,最终必然会导致资源的错误配置,必然会导致政府公信力丧失。

  城镇化应当建立在科学规划基础之上。绝对不能鼓励一些地方政府人为地将小城镇升格为城市,更不能为了增加城市的数量而鼓励居民在城市买房。说到底,城镇化过程也是一个通过发挥市场在资源配置中起决定性作用的过程。假如越来越多的居民走出大山,走出小城镇,进入现代化的大都市,那么,政府应当充分满足居民的要求,而不能采取各种补贴措施,强迫居民做出非理性的选择。小城镇发展必须以产业发展为基础,小城镇基础设施建设必须以居民的实际需要为依归,如果政府在荒郊野外规划城市,并且采取各种行政强制性手段,要求居民必须到小城市居住,那么,最终很可能会导致资源被浪费,城市的生活质量下降,企业生产的产品缺乏竞争力。

  包括东莞、中山在内的一些城市之所以没有设立行政区,根本原因就在于,这些城市都是在市场经济条件下自发形成的。由于不设区的城市机构相对较少,办事效率相对较高,因此,城市能吸引更多投资者,城市发展速度相对较快。假如东莞市、中山市改变传统的行政区划,设置行政区或者将下属小城镇改造成为城市,那么,虽然从表面上看,城市数量增加,可是,由于行政层次增加,行政机构增加,办事效率反而会下降。正因为如此,不要盲目追求城市的数量,不要把城镇改造城市作为政治目标或者行政改革的方向,而应该集中精力做减法,通过培育现代化的国际大都市,提高资源的配置效率,通过完善小城镇的基础设施条件,吸引更多居民到小城镇发展。

  笔者曾经提出,应当根据市场配置资源的原则,鼓励更多投资者到偏远地区设置厂矿,不仅可以解决当地的就业问题,增加地方财政收入,而且可以充分发挥市场主体的积极性和创造性,在资源配置过程中寻找新的经济增长点。高等院校也应当主动在一些小城镇设立教学机构,这样做不仅可以带动当地文化服务产业的发展,而且可以为高等院校争取更大的生存和发展空间。

  城镇化是中国既定的发展目标,在城镇化发展的过程中,不能揠苗助长,不能将一些小城镇改造成为城市,配备更多的行政管理机构和行政管理人员。在小城镇发展的过程中,政府要积极引导,提供科学的规划,将一些大型国有企业和高等院校搬迁到小城镇,带动当地相关产业发展。无论是城市还是城镇,都是中国现代化的具体表现。只要能实现资源的科学配置,只要基础设施配套齐全,居民幸福指数相对较高,那么,不管是小城镇还是国际化大都市都符合中国城镇化发展的总体要求。

  中国在现代化发展过程中曾经走过弯路,城乡二元分割体制加快了中国城市化的步伐,但也导致中国农村居民生存条件恶化。城镇化应当避免重蹈覆辙,在充分尊重乡村居民普遍愿望的基础之上,为他们提供最基本的公共服务,帮助他们搭上现代化的快车。假如为了增加小城镇的人口,把那些居住在乡村的居民集中到小城镇,从而使小城镇变成城市,那么,有可能会间接剥夺他们的生产资料,让他们失去生存和发展的能力。说到底,城市的规模多大并不重要,重要的是城市居民生活是否便利,是否有利于提高资源的配置效率。

  在城镇化发展的问题上千万不能一刀切,不能鼓励小城镇合并,人为地增加公共交通等基础设施投入,导致整个国家资源严重浪费。通俗地说,国家发展和改革委员会在编制城镇化发展方案的时候,必须以城镇规划为重要抓手,必须充分发挥市场的作用。必须在充分尊重居民选择权的基础之上,实现资源的高度集中。在城市发展过程中必须坚持以人为本,因为只有这样,中国城市发展才能符合居民的需要,城镇化才能真正成为现代化的重要抓手和表现。中国当前既不存在利用行政手段进行人口大迁徙的条件,同时也不允许脱离市场经济发展规律,在人口不太密集的地方建设现代化的城市。中国城镇化需要的不是城市的名称,而是资源的合理布局。

来源:证券时报
作者:乔新生(作者系中南财经政法大学教授)


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