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城市更新治理视角下的土地增值利益再分配—广州交通设施用地再开发利用实践思考

许宏福,何冬华   2018/6/29 9:53:37
 

[摘 要]城市更新治理是实现城市可持续更新的基础,强调“政府、市场、群众”等多利益主体的更新机制协作与利益协调,但由于我国尚未形成“土地增值收益还原公共财政”的机制和途径,一定程度上制约着城市更新的有效实施与空间资源的再优化配置。鉴于此,文章梳理了广州近年来在城市更新过程中对交通设施用地再开发利用的探索与实践,以城市治理、地租理论为指导,重点剖析了该类项目治理困境、利益博弈本质与增值分配的内在逻辑,探索面向城市更新治理的土地增值再分配机制与策略,以实现城市更新的社会公平性与效益最大化。
[关键词]城市更新治理;土地增值;利益再分配;交通设施用地再开发;广州
[文章编号]1006-0022(2018)06-0035-07 [中图分类号]TU984 [文献标识码]A
[引文格式]许宏福,何冬华.城市更新治理视角下的土地增值利益再分配—广州交通设施用地再开发利用实践思考[J].规划师,2018(6):35-41.
                                                                                                                                                                                                                                                           
Redistribution Of Incremental Land Value From Urban Renewal Viewpoint: Guangzhou Transportation Land Redevelopment/Xu Hongfu, He Donghua
[Abstract] Urban renewal governance is the foundation of sustainable urban development, and it highlights collaboration and coordination among government, market, and citizens. However, the absence of tax incremental financing mechanism has hampered effective implementation of urban renewal and reconfiguration of spatial resources. The paper reviews the practice of transportation land use redevelopment in Guangzhou, analyzes the management difficulty, benefit gaming, and incremental value redistribution of these projects with urban governance and ground rent theories, explores redistribution of incremental land value for equal and better benefit distribution in urban renewal.
[Key words] Urban renewal governance, Incremental land value, Redistribution of benefit, Transportation land redevelopment, Guangzhou


0引言

随着我国城镇化发展,特大城市已逐步进入存量规划时代,由增量土地的外延发展走向存量土地的优化更新[1-2]。而城市更新是我国城市矛盾最为聚焦的领域之一,在快速城市化过程中通过“增长联盟”的力量进行推动[3]。但随着我国的经济步入新常态,提出“完善城市治理体系、提高城市治理能力”等要求,以经济增长为主要目的的“城市增长联盟”模式遭受质疑与挑战 [4]。在此背景下,如何完善城市治理体系,有效推进城市更新,将是存量规划时代的重要趋势。
2012年后,在经历亚运会期间“城中村”快速改造阶段后,广州“三旧改造”的整体速度明显减缓,继而在国家“严控新增债务,化解存量债务”的背景下,于2014年提出“盘活国有资产、降低债务风险”的更新思路,而作为国有资产的交通设施用地因建设粗放、改造难度小及效益明显等特性,被优先纳入改造对象。近年来,广州在“高快速立交存量用地改造、轨道车辆段二次开发”方面已进行较为成功的实践,但随着多维城市目标与多元利益主体的治理趋势,项目面临更新治理、利益协同分配及政策困境。例如,根据广东“三旧改造”政策①,主要以“立交匝道、轨道线网”等为工程构件的交通设施用地,较难完全满足“标图建库”中“三旧图斑”认定的要求,改造缺少相关政策支持与激励;同时,囿于“增长主义”思维,近年来交通设施用地再开发多以自身地块改造、经济效益为主,对整体改造、社区诉求及载体内涵的提升考虑不足;加之交通设施的“公共物品”“非正式产权”属性,缺少清晰的更新模式与利益再分配机制,使得项目“公私利益”冲突摩擦明显、交易成本逐渐升高。
综上所述,交通设施用地再开发利用中,普遍面临以下问题:应采取哪种更新治理模式?如何平衡各方利益、实现利益共享?如何有效推进并保障公共利益?为回答这些问题,本文梳理广州“轨道、高快速路”交通设施用地再开发的机制与典型案例并进行实证研究,对改造中涉及的利益主体、利益再分配模式及公益性保障等问题进行剖析,结合城市治理、地租理论,提出该类存量用地更新治理模式与利益再分配的策略和建议。

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