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系列专版
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基于空间绩效的总规实施评估方法探索

王新峰,袁兆宇,李 君,苏海威   2018/6/29 9:30:51
 

[摘 要]我国的城市总规实施评估机制已经建立多年,但在工作框架和技术方法上都还处于探索阶段。文章以江苏省常州市总规实施评估为例,从城市空间绩效评价的视角出发,建构了从空间绩效到实施绩效的评估技术逻辑,可为我国总规实施评估方法的进一步完善提供参考。
[关键词]总规实施评估;城市空间绩效;实施绩效;常州市
[文章编号]1006-0022(2018)06-0112-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]王新峰,袁兆宇,李君,等.基于空间绩效的总规实施评估方法探索[J].规划师,2018(6):112-117.

Spatial Performance Based Evaluation Of Urban Master Plan Implementation/Wang Xinfeng, Yuan Zhaoyu, Li Jun, Su Haiwei
[Abstract] The mechanism of urban master plan implementation evaluation has been established for decades, but its working framework and technique is still in probe. With the case of Changzhou city, the paper starts from spatial performance angle, sets up a technical logic from spatial performance to implementation performance, and provides a reference for the completion of master plan implementation evaluation.
[Key words]  Master plan implementation evaluation, City spatial performance, Implementation performance, Changzhou city

0引言

规划实施评估机制的建立是我国城乡规划改革的重要成果,也是推动城乡规划从技术文件向公共政策转型的重要举措。一方面,经过多年的实践,总规实施评估已经成为我国城乡规划体系的重要组成部分,在检验提升总规的实施效果、技术合理性,加强总规编制的动态性、规范总规调整的工作流程等方面发挥了积极作用。根据马璇等人的调研统计,2014年我国部分东部省份(由省政府审批总规的城市)的总规评估覆盖率已经达到了100%,西部省区的总规评估覆盖率也达到了46%[1]。
另一方面,住房和城乡建设部于2009年颁布执行的《城市总规实施评估办法(暂行)》仅仅规定了评估工作的基本框架。这样的规定虽给予了总规实施评估工作充分的探索空间,但其法律约束力和引导性明显不足。很多城市把总规实施评估作为新一轮总规修编的前期工具,违背了开展实施评估的初衷;同时,不同城市所开展的总规实施评估工作在任务理解、内容框架和工作深度上都存在显著差异,缺乏在同一方法平台上的推进。赵民等人认为,我国现阶段的总规实施评估工作主要存在“机制缺失”和“方法随意”两大问题[2]。廖茂羽等人总结了多年来我国总规实施评估工作的研究进展,认为我国的总规实施评估仍处于起步阶段,在评估理念、评估对象和评估技术等方面都需要进一步探索[3]。本文以2016年完成的江苏省常州市城市总规实施评估为例,通过对城市空间发展绩效的整体评价,审视城市总规实施对城市空间发展的影响,探讨总规实施评估的方法改进。

1当前总规实施评估方法存在的主要问题

(1)实施评估的效果评价存在偏差。
对总规实施效果的评估是总规实施评估工作的核心内容和逻辑基础,也是判断总规政策价值和实效作用的关键。从国内外总规实施评估的实践看,总规实施效果指规划实施一段时间后的实际情况与规划预期和规划目标的吻合程度[4]。但必须指出,总规实施效果评估的是规划行为的落实情况,而不是规划行为的最终效果。总规实施效果等同于总规实现程度的基本前提是总规实现程度与城市发展成效相一致,即总规落实得越好则城市发展成效越突出。但这种一致性并不必然存在,在某些情况下,甚至可能出现规划实现度越高城市问题越严重的局面。
(2)实施评估的技术框架有待完善。
公共政策评估的目的在于解构政策运作系统的深层结构[5],除了要考察政策方案自身的合理性,还要揭示政策运行机制和政策体系的有效性。当前我国总规实施评估的主流技术框架普遍围绕考察政策方案自身的合理性展开,而忽视了揭示政策运行机制和政策体系的有效性,因而很难对总规内容框架和政策体系的改革完善提出有效建议。
(3)实施评估的外部性视角和多元视角有待加强。
总规实施具有外部性,因此应当将规划产生的其他影响作为规划实施效果的补充[2]。当前总规实施评估工作大多以城市建设为视角来评价空间效果,很难全面审视总规对城市空间的影响,必须从经济、社会及生态等更多视角加以解读,才能科学判断规划技术的合理性。
此外,虽然开展公众满意度调查已经成为总规实施评估的内容之一,但是目前实施评估工作普遍存在调查方式、调查对象及数据运用相对单一或流于形式等问题,难以体现出不同利益人群和不同空间主体的差异化诉求。
(4)实施评估的动态性体现不够。
我国的经济发展和城镇化进程仍然处于中高速时期,随着城市发展阶段和城市规划体系的不断演进,城市发展的主要矛盾发生了深刻变化,判断总规好与不好的价值导向也发生了变化,逐步从“以业营城、促进城市高速成长”转向“以人为本、促进城市高质量发展”。对于编制于若干年前的现行总规而言,把规划最初所设定的发展目标和预期作为新阶段、新时期下评价总规的依据和标准,显然是不合时宜的。

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