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系列专版
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拆除重建类城市更新的改造模式和困境对比

苏海威,胡 章,李 荣   2018/6/29 9:29:14
 

[摘 要]拆除重建类城市更新是超大城市释放土地潜能、优化城市结构、提升城市功能及破解发展瓶颈的主要途径之一。文章首先从多阶段微观博弈视角总结比较了深圳和北京的更新改造模式,并对不同模式的利弊及所面临的困境进行了剖析;其次提出市场主导的深圳更新模式宏观可控、微观高效,有利于快速推进城市更新,并形成了持续推进、动态博弈的制度优化系统,但是存在“挑肥拣瘦”、拆赔标准抬升及突破规划刚性等负外部性不断累积的困境;而政府主导的北京改造模式以“规划稳定和资金平衡”为前提,能有效保证规划落地实施和统一的安置标准,但是面对巨量的更新需求存在更新覆盖不足、可持续性差等困境;最后给出政府与市场共同参与的城市更新模式的改进建议。
[关键词]城市更新模式;拆除重建;政府主导;社会主导
[文章编号]1006-0022(2018)06-0123-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]苏海威,胡章,李荣.拆除重建类城市更新的改造模式和困境对比[J].规划师,2018(6):123-128.

Pros And Cons Of Demolition And Reconstruction Mode Urban Renewal/Su Haiwei, Hu Zhang, Li Rong
[Abstract] Demolition and reconstruction mode urban renewal is a major approach for metropolis to release land potential, improve urban structure and function, and break development bottleneck. The paper compares the renewal models between Shenzhen and Beijing from multi-phase gaming viewpoint, and analyzes the pros and cons of the two models. It indicates market dominated Shenzhen renewal model is controllable in general and high efficient in practice, and sets up a self-improving system by sustainable and dynamic gaming, but with negative externality such as selection of projects, rise of compensation standards, and violation of planning regulations. Government dominated Beijing model is planning stability and funding balance oriented, and it ensures planning implementation and unified compensation standard, yet with problems of low coverage and weak sustainability. Finally the paper offers government and market collaborated urban renewal model suggestion.
[Key words]  Urban renewal model, Demolition and reconstruction, Government domination, Society domination

0引言

在新一轮城市总体规划的编制过程中,北京、上海纷纷提出减量发展的要求,宣告超大城市进入存量发展阶段,存量更新将逐步取代增量扩张成为未来城市空间供给的重要途径。拆除重建类城市更新作为最直接有效的存量土地供给方式,是释放土地潜能、优化城市结构、提升城市功能及破解发展瓶颈的主要途径。如何适应新时期大规模更新需求,优化拆除重建类城市更新模式,以提高城市更新效率,是超大城市存量更新研究的重点。
目前,关于城市更新模式的研究以城中村更新改造、棚户区改造为主,逐步从过去单个案例模式研究转变为单个城市的系统性总结研究或者关键性环节的深度剖析研究。例如,邹兵对深圳的城市更新模式进行了宏观层面的系统性总结和反思;林强从制度政策视角研究了深圳的城市更新系列制度安排;郭旭和田莉从土地增值收益分配视角比较研究了北京和上海的空间治理模式;唐婧娴从政策角度分析了更新治理模式的利弊;叶裕民从社会视角研究了更具包容性的城中村改造模式创新。
本文基于对北京和深圳城市更新的长期跟踪,从多阶段微观博弈视角对两个城市采取的两种拆除重建类城市更新模式进行了系统整理,以期为即将大面积铺开的城市更新工作提供参考。

1北京与深圳拆除重建类城市更新的发展历程

1.1北京拆除重建类城市更新的历史脉络
北京的城市更新一直由政府主导,通过拆除重建和保护性更新等方式不断支撑城市发展,主要经历了四个阶段。
(1)第一个阶段为中华人民共和国成立后到“文化大革命”时期,针对中央办公设施布局等问题,城市更新主要在政府主导下以精华地区保护性改造和重点地区拆除性重建为主,如长安街拓宽及沿线改造。这一阶段的改造相对忽视市民改造需求迫切的旧城居住区和环境恶劣地区。
(2)第二个阶段为“文化大革命”结束后到2003年,面对城市功能重构与物质设施重建的巨大需求,以及不断积累的旧城区居住和环境问题,政府重点推进危旧房改造项目,尤其在1990年全面推行了“开发带危改”政策,使拆除重建类城市更新规模急剧增大,并且从“改建”向“成片改造”转变。截至2001年底,开工改造危旧房小区220片,拆除危旧房屋682.9万平方米。大规模的旧城拆除重建大幅提升了旧城区的现代化水平和发展能级,却也大幅改变了城市既有的肌理和风貌,遭到社会各界的质疑。

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