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粤港澳大湾区规划治理与协作策略

姚江春,池葆春,刘中毅,何冬华,曾 峥   2018/4/27 16:59:41
 

[摘 要]建设粤港澳大湾区是我国新时期国家战略的重要组成部分。文章回顾了粤港澳规划协作的历程:从“前店后厂”分工逐渐转向制度层面的协调,但仍面临跨境规划协作的平台和渠道单一、依赖省级政府统筹协调及协作手段单一等问题,三地对于涉及核心利益问题的协调力度不足。针对问题,文章提出了粤港澳大湾区规划协作的总体思路是搭建多主体参与的开放型协作框架,具体策略包括建立多层级多主体的规划协作架构、推动三大都市圈城市规划一体化、共建大湾区国际优质生活圈、推动战略性地区的规划共建共享、探索多元的规划协作手段。
[关键词]粤港澳大湾区;规划协作;规划治理;优质生活圈;战略性地区
[文章编号]1006-0022(2018)04-0013-07 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]姚江春,池葆春,刘中毅,等.粤港澳大湾区规划治理与协作策略[J].规划师,2018(4):13-19.
                                                                                                                                                                                                                                                           
Strategies Of Planning Governance And Collaboration Of Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area/Yao Jiangchun, Chi Baochun, Liu Zhongyi, He Donghua, Zeng Zheng
[Abstract] Guangdong-Hong Kong-Macau greater bay area development is an important part of national strategy in the new era. The paper reviews the process of planning collaboration of the greater bay area: from “shop in the front and factory in the back” model division in business to institutional coordination. The area still faces single cross border coordination platform and single provincial integration measure problems, and is weak in core benefit issues coordination. The paper proposes a general concept of planning coordination of the greater bay area for multiple stakeholders participation, including establishing multi-level and multi-stakeholder planning coordination structure, promoting integrate planning of the three major metropolitan areas, building international quality life circle, planning of strategic regions for collaborative construction and resource sharing, and exploring diversified planning cooperation approaches.
[Key words] Guangdong-Hong Kong-Macau greater bay area, Planning collaboration, Planning governance, Auality life circle, Strategic region


0引言

2017年的全国两会上,李克强总理在《政府工作报告》中提出“要推动内地与港澳深化合作,研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”;2017年7月1日,《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》在香港签署;2017年10月,党的“十九大”报告提出“以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点,全面推进内地同香港、澳门互利合作”,这意味着粤港澳大湾区建设已经上升为国家战略,将建设全球最具活力的经济区,推动港澳融入国家发展大局,完善我国的“一国两制”制度体系。规划协作是粤港澳大湾区建设的关键抓手,需要建立区域层面的规划治理机制,统筹协调各城市规划,整合优质资源,共同提升区域竞争力。
国外关于区域规划治理的研究重点在于关注规划的协调组织和协调方法,如德国建立了地方规划协调联合会制度来协调柏林和勃兰登堡州的发展;荷兰建立了协调城镇发展及绿心保护的区域性联合机构;美国建立了大都市区规划组织以促进区域用地、环境整治、社会公平和公共服务等方面的协调;日本主要依靠自上而下的空间规划来协调地方间的利益;新加坡建立了跨部门综合协调总体规划委员会以实现对国土空间开发的综合协调。随着城市群逐渐成为我国经济增长和政府管治的重要地域单元,国内关于城市群规划协作机制的研究逐渐增多,如刘志虹等人提出城市群空间结构规划应从城市群整体、都市区和城镇个体3个层次进行分析研究,通过对都市区内城镇个体相关规划要素在空间上的协调,以达到统筹、协调发展的目的[1];黄卓等人以珠三角城镇群“一级空间管治区”为例,提出了在规划编制及实施过程中积极与城市各相关部门及各级政府合作的“协调规划”思路,从而编制能容纳各方利益和目标的区域性专项规划[2];方伟等人研究了新区域主义下城镇空间发展的规划协调机制,以区域发展一体化、地方管治碎片化为视角,探讨纵向政府关系及空间规划对城镇空间协调发展的作用机制,提出从空间形态、规模和结构三方面对发展加以规制[3];周素红等人提出区域空间协调涉及多方面的政府干预,包括经济手段、法律手段和行政手段等[4]。已有研究重点关注区域规划协同编制和实施、协作手段和方法等方面,但随着互联网发展和公民社会意识的崛起,对多主体参与的规划协作机制、协作平台及区域性公共事务的规划实施管理的研究显得不足。
本文以粤港澳大湾区为例,基于“一国两制”背景下的政治、经济和社会特征,探讨多层级政府间的规划协作机制、多主体参与的规划协作框架、多元化的规划协作手段,并提出区域性重大公共事务的协作策略,对于推动粤港澳大湾区的协调发展、完善当前区域规划治理的理论研究具有现实意义。

1粤港澳大湾区的区域特征与规划治理趋势

1.1区域特征
粤港澳大湾区是指由广州、深圳、佛山、东莞、惠州(不含龙门)、中山、珠海、江门、肇庆(市区和四会)9个市和香港、澳门2个特别行政区形成的城市群,是与美国纽约湾区、旧金山湾区和日本东京湾区并肩的世界四大湾区之一,是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。
(1)政治制度的差异。
粤港澳大湾区涉及不同制度语境的行政主体,在“一国两制”的框架下,内地实行的是社会主义制度,而香港、澳门实行的是资本主义制度,各城市分别遵循社会主义法系、英美法系和大陆法系,政治和法律对接存在一定的难度;粤港澳城市之间的边界既不同于一般国与国之间的边界,亦有别于一个国家内部城市与区域之间的边界,而国际上已有的区域治理经验基本只涉及单纯的跨境或境内的协作,可借鉴的国际经验较少。
(2)行政地位的多层级。
粤港澳大湾区并非一个行政区域,而是一个内含多重行政架构的跨境区域,其中香港、澳门是特别行政区,广州和深圳是副省级市,其他城市为地级市;同时,深圳、珠海又是经济特区,具有较高的法律制定权限。多级别的主体使得协调整个区域的发展规划的落地较为困难,规划实施效率不高,亟需建立科学的管理机制。
(3)经济的高度融合。
改革开放以来,香港与珠三角形成了“前店后厂”的合作模式,推动了区域经济的腾飞;2003年,内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)协议的签署推动了港澳与珠三角服务业的合作;2017年7月1日签署的《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》进一步推动粤港澳的战略整合。其中,2016年粤港澳大湾区经济总量达到1.37万亿美元,在全球四大湾区中仅次于纽约湾区,贸易港湾特征突出,区域内城市间在港口贸易、制造业、金融服务及创新区建设等诸多领域呈现竞争与合作并存的关系。随着港珠澳大桥的建设,区域一体化将迎来全新的发展阶段(图1,表1)。
(4)社会文化的多元。
基于深厚的地缘、史缘和亲缘等关系,港澳与珠三角地区的文化都以岭南文化为根本,具有共同的文化深层结构及其空间表征;由于政治经济体制的不同,出现文化的分化,三地逐渐形成了各自的文化特色,珠三角地区是对岭南文化的继承和更新,港澳地区形成了岭南文化与西方文化交融的多元混合型文化。

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