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规划管理
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机制困境下城乡规划编研中心发展对策

高雪梅,周 杰,周 浩   2018/4/27 16:24:12
 

[摘 要]20世纪90年代末,规划编研中心作为新兴的城乡规划编研机构开始在全国兴起,发展迅速。时值国家推进城市治理现代化及规划工作转型,文章以昆明市规划编研与信息中心为例,对采取了全额拨款事业单位管理机制的城乡规划编研中心所面对的困境进行剖析,探讨城乡规划编研中心转型发展的路径,尝试提出适应治理现代化的规划编研机制改革的策略方法。
[关键词]规划编研中心;机制困境;转型路径
[文章编号]1006-0022(2018)04-0044-07 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B
[引文格式]高雪梅,周杰,周浩.机制困境下城乡规划编研中心发展对策[J].规划师,2018(4):44-50.

Urban Planning Compilation And Research Center Development Strategies Faced With Institutional Dilemma/Gao Xuemei, Zhou Jie, Zhou Hao
[Abstract] Since 1990s, urban planning compilation and research centers have emerged as a new form of planning study agency, and now China is pushing modern urban governance and urban planning transition. The paper takes Kunming urban planning compilation and research center as an example, analyzes the problems of urban planning compilation and research centers as public institutions with full fiscal appropriation, studies their transformation paths, and proposes their reform strategies for the adaptation of modern urban governance.
[Key words]  Urban planning compilation and research center, Institutional dilemma, Transformation path


0引言

在推动政府治理体系和治理能力现代化的大背景下,城乡规划面临转型发展的历史机遇与挑战,而首当其冲的是其编制体制的改革。进入新的历史时期,城乡规划不再仅仅只是自上而下的行政命令。建设服务型政府,对业已形成的规划编研机制的改革成为当前需要研究的重要课题。
2003年国务院出台实施《政府采购法》①,政府性规划编研任务作为服务产品逐渐被纳入政府采购程序。 2016年全国城乡规划编制研究中心年会在北京召开,会上成立了“中国城乡规划协会城乡规划编制研究中心专业工作委员会”。据全国城乡规划编制研究中心年会会议统计,参会的单位从第一届的20多个增加到了目前的100多个,且趋势上由经济发达地区延伸到了经济欠发达地区,由直辖市、省会城市延伸到了地级市和小城镇。由此可知,城乡规划编制研究中心(以下简称“规划编研中心”)这样一个新兴的规划编研机构在全国的发展速度和态势。政府规划编研机制的改革,是我国政府决策机制和立法机制改革的一个重要组成部分。在国家推行政府治理体系现代化的今天,对其进行探讨是具有非常重要的研究价值和意义的。

1我国规划编研中心发展现状

1.1规划编研中心的缘起
继21世纪初南京、广州、深圳、杭州、成都、昆明、苏州和无锡等一批大城市组建了规划编研中心或相近机构后,东莞、肇庆、惠州、湛江和梅州等一大批二三线城市也成立了相应机构。从机构性质上看,包括参照公务员管理体制及财政全额拨款、差额拨款、自收自支事业单位等类型,都是结合城市发展需求和规划管理需要而成立的专门负责组织规划编研的公共性或准公共性机构[1]。
规划编研中心主要是当地政府设在规划行政主管部门下属的事业单位,少数是当地政府设在省、市规划院内的部门。另外,深圳特区学习香港经验走的是设立“法定机构”路径。从职能上看,规划编研中心大部分是单一职能(单纯的规划编研),也有复合职能(如增加了规划信息中心、地理测绘中心、展览馆、档案馆、名城保护办和当地规划杂志编辑部等职能)。
纵观这十多年来规划编研中心兴起的动因,主要是各级政府应对国家推行的一系列外部改革而进行的规划编制体制改革上的创新和探索,具体说有两类:一是规划局“精兵简政”—行政体制改革所致;二是规划院“改企建制”—事业体制改革所致。追溯其主要原因是地方政府应对改革过程中可能出现的城乡规划编研缺位或者解决规划编研管理力量不足的问题而设置的机构。编研体制的变革,实际上也是在城乡规划基本属性从以技术性为主转向以政策性为主、规划院从完全的行政事业单位逐步向企业化的转变过程中不得不面对的[2]。
其中,2000年6月设立的广州市规划编研中心主要就是为了弥补规划局的规划编研及其管理力量的不足。此后,广州市规划编研中心迅速承担起规划局规划编研管理的技术业务工作,规划局精简内在规划实施管理人员的同时,增加了规划编研管理的技术力量,在进行行政体制改革的同时,积极应对了城乡规划任务的迅猛增长。而2003年底成立的南京市规划编研中心则解决了地方政府在应对规划院改制时政府性规划编研队伍不能缺位的问题。具体来说,一直承担政府性规划编研任务的南京市规划院在2002年实行了股份制改革,规划局感到必须有一个专门的机构来承担基础研究职能,因此于2003年成立了南京市规划编研中心[1]。
总体看来,自20世纪80年代后期逐步形成的“一国一院、一省一院、一市一院”规划设计机构总体格局[3]和“规划局+规划院”政府城乡规划编研体制,在政府机制转型改革大潮中,既无力向行政体制内转换,又不能简单交由市场采购,就此很多城市政府把设立规划编研中心作为一种探索和尝试。自2000年广州成立第一个规划编研中心起,目前全国已经有将近100多个城市成立了规划编研中心。

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