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存量强约束下的微创规划——基于总体规划范式的辩证思维与创新

朱喜钢,周 扬,王海成   2018/4/27 16:19:55
 

[摘 要]虽然我国传统的“增量型”城市总体规划范式仍具有合理性,但在当前存量强约束下,城市总体规划范式应主动进行转换。相对于增量,耕地红线的强制、物权的强势、市民力量的强大及政府力量的相对“弱化”共同构成了存量的强约束。在此情况下,我国城市总体规划范式应力图在本土理论突破与实践操作两个层面做出创新和改变。文章创新性提出“微创规划”这一范式理念,并以苏南地区常州市礼嘉镇总体规划为例,从变革世界观和方法论、升级和改良思维工具两个方面,探索“微创规划”的方法论意义与实践应用价值。研究认为,面对未来发展空间日趋窄化、增量空间的横向压缩性约束与存量空间的纵向提升性诉求,“微创规划”的范式理念为城市总体规划转型与创新提供了一个新的选择。
[关键词]存量强约束;总体规划;微创规划;礼嘉镇
[文章编号]1006-0022(2018)04-0075-08 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]朱喜钢,周扬,王海成.存量强约束下的微创规划—基于总体规划范式的辩证思维与创新[J].规划师,2018(4):75-82.

Minimally Invasive Planning With The Strong Constraint Of Stock Land: Dialectic Thinking And Innovation Of Master Plan Paradigm/Zhu Xigang, Zhou Yang, Wang Haicheng
[Abstract] In spite of the rationality in China’s existing incremental urban master planning paradigm, more active changes should be made to cope with the pressure of current stock land development. Moreover, the legitimization of property right, the mandatory standard of the prime farmland red line, and the strengthening power of citizens (vs. the “weakening” power of the government) consolidate the constraints related to the stock land development. In that case, the period of “incremental planning” (which is widely viewed as being good at coping with direct conflicts of interests) might give the floor to the times of “inventory planning” – it is expected to handle the conflicts in a more complicated situation. Thus, the existing urban planning paradigm needs changes in both theoretical and practical perspectives. Innovatively, this paper puts forward the concept of “minimally-invasive planning”, based on the master plan of Lijia Town in Changzhou City, Jiangsu province. It further explores the theoretical contribution (e.g. methodological perspective) and the social relevance of the “minimally-invasive planning” – this might even expand the way of our thinking and thereby change our world view. In view of the limitations of future urban space (constraints on horizontal expansion, but more desirable in the renewal of the stock), this research is convincing that the “minimally-invasive planning” provides a new option for the transition of China’s urban planning, especially for the master plan.
[Key words]  Strong constraint of stock land, Master planning, Minimally invasive planning, Lijia town


0引言

随着2020年规划期限的临近,各地纷纷开始了新一轮总体规划的修编。与以往不同的是,由增量空间扩张向存量空间提升转型已成为城市规划与发展的新常态。存量问题逐渐变成各个城市面临的普遍问题[1],即如何应对由增量扩张转向存量改造优化与提升,实现从粗放到节约、从增量到存量的变革[2]。总体规划作为综合部署城市用地性质、功能、规模和安排各项建设的纲领性、指导性规划,是我国城乡规划体系的统领。总体规划的改革就是整个规划体系的风向标。在面向2040年的新一轮编制期,习惯于增量扩张的传统总体规划如何从传统的路径依赖中寻找新的方法工具以适应动态、复杂、持续变化的发展诉求?越来越多的学者开始寻求总体规划的转型路径[3]。
传统“增量型”城市总体规划范式,其突出特征可概括为:①擅长蓝图(而非行动);②擅长增长主义重构型蓝图(而非和谐有机、精准微易);③擅长理想化、标准化、模式化的物质空间蓝图。总之,传统总体规划范式是一个时代的产物——初级阶段特征明显:数量、增量、静态、温饱,是应对增量扩张的一种“空间生产”。尽管如此,传统总体规划的范式仍然是“合理”的,因为它是全能政府的意志体现,是精英主义的产物,所体现的是柯布西耶的技术主义与《雅典宪章》的功能主义—重工程性、轻社会性等,所对应的正是改革开放后大拆大建、不破不立时代的诉求。这是总体规划范式的1.0版本。规划界虽然已经普遍意识到这一初级版本已难以应对城市空间已经进入存量为主的新常态,并不断探索技术方法上的创新,但是核心思想依然没有多大改变[4],显然大家还没有做好准备应对“存量型”规划的挑战[5-6]。
  
1规划面临的新常态:存量强约束

1.1存量的空间特征
存量与增量相对应,就城市空间而言,主要指已经存在的各类建设空间,包括通过规划组织形成的居住区、开发区、中央商务区等(一般特征),以及通过自组织形成的老街区、城中村、棚户区与自建房等(个性特征)。由于存量空间都是某一个时代的产物,都有其形成的历史缘由,而且每个地方的空间形态与特征也不相同。存量空间的复杂性给城市规划的编制与实施形成了强约束。

1.2存量强约束强在哪里?
(1)耕地红线的限制。
在十八亿亩耕地红线的强约束下,建设用地缺口严重[7],过度依赖增加建设用地的传统城镇化模式已穷途末路、难以为继。自上而下、层层落实的耕地红线保护责任制为城镇发展明确设定了条件且在不断地强化,“保经济增长、保耕地红线” “盘活土地存量” “坚持最严格的耕地保护制度,坚守耕地红线” “逐年减少建设用地增量”等各种强有力的政策和措施相继出台。愈加强化的耕地强约束倒逼城镇发展向存量空间索要发展空间已成为业界共识。
(2)物权的强势。
传统规划范式下政府“拍脑袋”现象突出,规划编制、实施管理阶段的任意性、多变性、盲目性与全然不顾物权的存在,很大程度上侵害了相关利益主体的权利。在此情况下,通常是代表公共利益的规划权(公权)强势于代表公民切身利益的物权(私权)。公权不断强化,私权遭受限制甚至被剥夺。然而,随着《物权法》的颁布及公民自身物权意识的增强,传统的城市规划不得不应对物权强势的挑战。私权的稳固与扩大,也要求有更强有力的公权来协调彼此之间的关系[8]。新常态下规划对象转为存量空间后,利益的再分配成为难点[9]。通常按照组织形成方式,可将存量空间分为一般特征地区和个性特征地区。一般特征地区,由于物权与利益关系较为清晰,城市更新相对容易;而个性特征地区,物权与利益关系混杂,有的甚至不在《物权法》保护范围内,因而城市更新的门槛更为复杂、多元。这种存量空间利益格局成为最现实和直接的强约束,传统“推倒式”“白纸化”的城市规划和建设根本行不通。
(3)市民力量的强势提升及政府力量的逐渐“变弱”。
西方国家市民力量的过度强势与政府力量的相对弱小形成鲜明对比,政府在行使公权时通常表现为“心有余而力不足”。比较而言,我国地方政府一直处于对社会资源有绝对支配权的强势地位,在集中力量办大事方面发挥了西方国家难以具备的优势。不可否认,一定时期内对推动我国城乡的快速发展起到了积极有效的作用。然而,市民力量与政府力量的强弱对比是一种此消彼长的辨证关系。政府力量来源于市民力量的让渡,政府力量的过度强势势必削弱市民力量,市民力量的过度强势也势必会制约政府力量。关于政府行为的边界划分[10]及市民的有序政治参与[11]一直是学术界讨论的热点问题。转变政府职能,提升市民及非政府组织的社会参与度,已经成为全球化进程中进一步深化改革开放和推进民主化建设的必然要求,这将有效制约地方政府力量的过度强势。这意味着政府在处理存量空间、行使规划公权时不得不改变以往“强拆强迁”和“大拆大建”的强势做法,回归到倾听市民利益诉求、谨慎行事的轨道上来。
(4)城市特色延续带来的约束。
“千城一面”是我国城市空间缺乏特色的普遍现象,是规划范式—福特主义“标准现代化”空间生产的直接结果。即便如此,每个城市在长期的历史过程中或多或少保存大量“非标准化”且彰显城市特征的空间,留下了地区城市发展史的烙印。比如广州十三行服装批发街,尽管建筑破败、绿化不足、开敞空间缺失和商贸环境嘈杂,但长期以来蜗居于此的大量中低收入群体已将十三行演化成为广州生活气息浓厚、场所精神焕发的特色街区;深圳黄岗是中国最著名的城中村,黄岗村的故事几乎就是深圳改革开放社会百态的缩影。这些“非标准化”空间虽不及历史文化街区那般厚重,但同样承载了我国改革开放和城镇化进程中多元、包容的文化基因,当属城市的文脉。几乎每一个城市都有类似“非标准化”的种种存量空间,习惯了用标准化模式去实现标准化空间的传统规划手段,最直接亦最通常的做法就是要么推倒重建,要么置之不理。显然,为保护城市的特色,延续城市文脉,“非标准化”存量空间又增加了约束的强度。

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