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规划管理
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非农建设用地指标在城市更新项目中自由交易的制度思考

刘 芳,刘成明,罗罡辉   2018/4/8 15:07:17
 

[摘 要]非农建设用地制度设计在城市化快速发展过程中,保障了集体经济组织的经济利益和发展权益,是一项较为公平的制度安排。随着二次开发的活跃及城市更新对合法用地门槛的限制,非农建设用地产权的完整性、指标的自由可交易性及政府的地价优惠等政策支撑性,都进一步加强了非农建设用地与城市更新项目之间的关联度,促进了隐形指标交易流转市场的形成。但是也存在政府和市场混合治理结构下治理的模糊性,且由于政策的多样性,使得指标交易不可避免存在一定的风险和质疑。
[关键词]非农建设用地;城市更新;指标自由交易
[文章编号]1006-0022(2018)03-0047-05 [中图分类号]TU981 [文献标识码]A
[引文格式]刘芳,刘成明,罗罡辉.非农建设用地指标在城市更新项目中自由交易的制度思考[J].规划师,2018(3):47-51.

Research On The System Of Non-agricultural Construction Land Used In Urban Renewal Projects: Based On Free Trade Of Land Quota In Urban Renewal/Liu Fang, Liu Chengming, Luo Ganghui
[Abstract] In the process of rapid urbanization, the non-agricultural construction land institution which ensures the economic interests and development rights of collective economic organization is a relatively fair institutional arrangement. Due to the land redevelopment and the limit of legal land-use, the integrity of property rights, free trade of land quota, and the support of land price policy are strengthening the correlation between non-agricultural construction land and urban renewal projects, also nurture the invisible trading market of non-agricultural construction land index. However, the ambiguity of governance still existing under the mixed governance structure of government and market, and the diversity of policy also put the free trade of land quota in the risks and doubts satiation.
[Key words]  Non-agricultural construction land, Urban renewal, Free trade of land quota


非农建设用地是深圳在快速的城市化过程中,政府为了保障原集体和原村民的长远发展,根据人口和户数划定的发展备用地,在一定程度上体现了国家对集体土地所有权的尊重,也保障了原集体和原村民在城市化发展中的利益实现,是特殊历史时期的产物。近年来,受土地资源空间的约束,深圳开始走向大规模存量开发时期,权属来源复杂、违建规模巨大的原集体土地成为城市更新突破的主要障碍。虽然2009年广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府[2009]78号)破解了城市更新的制度性障碍,但根据深圳城市更新制度设计规则,城市更新项目仍然有合法用地比例的门槛要求,更重要的是集体的合法用地指标可以降低更新主体的前期投入成本,促进更新意愿的达成、推进项目进展。非农建设用地作为五类合法用地指标之一,由于受国家和地方制度的支撑性、产权的完整性、指标自由的交易性和市场的活跃性等因素影响,在旧改路上被赋予了特殊的内涵,甚至被业界称为旧改“漂白剂”。本文试图通过非农建设用地的历史演变剖析其产权性质,梳理非农建设用地指标在旧改项目中的交易特征,思考政策的弊端和风险,并提出完善制度机制的政策性建议。

1历史制度演变

1.1阶段式发展演进
(1)第一阶段(1992~2007年):制度创立,规范管理。
1992年,宝安区撤县改区,原深圳特区内开始城市化统征工作,同时政府要求对原特区外宝安、龙岗两区的土地实行“五统一管理模式”,即统一的规划、征用、开发、出让和管理。1993年7月14日,深圳市人民政府颁布实施《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》(深府[1993]283号,以下简称“283号文”),要求依据当时两区经济发展的实际状况,以1993年1月1日为时间节点,核算和确定各社区非农建设用地的总量,并明确了具体划定标准:“人均100平方米工商用地指标;每户100平方米农村居民住宅用地指标;每户200平方米划定公共设施用地,在城市建设规划区范围外的,可按每户300平方米计算”。“283号文”开创了非农建设用地管理的先河,也是最先明确了指标数量的规范性文件。但是,非农建设用地指标什么时间划定、如何划定,政府并没有明确的要求。因此,在实际的操作过程中,截至20世纪末期,各区划定的非农建设用地指标数量较少,且仅落实了部分非农工商发展用地。
随着城市化进程的加快,土地资产属性越来越显著,为了获取更大的土地增值收益,在规划国土管理机制缺乏有效监管的前提下,原特区外违法建筑遍地开花,土地资源在极其有限的前提下被进一步瓜分。2004年,原特区外开始城市化转地工作,并在《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》(深府[2004]102号)中要求以特区外城市化时间点(2004年3月31日)为节点,进一步延续和落实非农建设用地指标的划定工作。第二次非农建设用地划定工作有如下几个特点:①指标标准延续1993年“283号文”要求,并规定已经按照“283号文”划定的继受单位和个人不再另行划定非农建设用地;②取消城市建设规划区范围外每户300 m2公共设施用地指标的规定;③各区制定了相应的操作性规范,严格推进和强化非农建设用地指标的划定,特殊情况除外。综上所述,城市化统征(转)地以来,老宝安片区经历了两次非农建设用地指标的划定,老龙岗片区经历了1993年、1998年及2004年三次非农建设用地指标划定工作。
为加强非农建设用地的规范管理工作,加强和改善土地调控,严格按照国有土地政策和制度进行确权管理,2007年市政府要求宝安、龙岗两区建立大非农意义上的建设用地台账①。至此,特区外原农村集体经济组织土地利用情况才纳入规范化管理的进程。
从产权性质看,非农建设用地和广东省征地具有相同的内涵。产权经济学认为用地完整产权是指资产拥有者对其资产有排他的使用权、收益的独享权及自由的转让权,完整的产权有利于交易费用的降低及交易的有效进行。产权残缺是指对一种物品、资产或资源的控制权与收益权相分离的现象。按照一般理解,产权包含所有权、使用权、收益权和转让权,其中所有权、使用权和转让权合称为控制权。《广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)的通知》(粤府办[2009]41号)第二条规定:“留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有”。留用地作为原农村集体的安置用地,有排他的使用权和收益的独享权,以及自由的转让权。近年来,国家鼓励探索集体经营性建设用地入市流转制度,支持实现集体土地与国有土地的“同地、同权和同价”,留用地产权的完整性更加得以稳定。因此,对于原农村集体经济组织而言,留用地是一种完整的产权。

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