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域外规划
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英国地方发展规划的梳理与启示

王伊倜,胡若函,王雅雯   2018/3/12 9:44:44
 

[摘 要]在总体规划从技术文件转向公共政策已经成为总体规划改革创新主要方向的背景下,总体规划编制仍然存在与实施脱节的问题,这是造成总体规划实施失效的原因之一。文章通过对英国规划体系和地方发展框架的梳理,提取其中涉及规划实施的内容,探讨英国在总体规划编制过程中明确区分规划刚性和弹性的内容、强调核心战略的“传递”及与具体指标的对应性、编制地区行动规划等经验,并对中国总体规划编制改进、提高总体规划可实施性提出建议。
[关键词]英国规划体系;地方发展框架;城市总体规划;规划编制;规划实施
[文章编号]1006-0022(2018)02-0128-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]王伊倜,胡若函,王雅雯 .英国地方发展规划的梳理与启示[J].规划师,2018(2):128-133.

Analysis And Enlightenment Of The Local Development Framework Of England/Wang Yiti, Hu Ruohan, Wang Yawen
[Abstract] From technological documents to public policy is the main content of urban master planning reform. However, the disconnection between planning formulation and implementation still exists. It is one of the reasons for the failure of planning implementation. The paper analyzes the planning system and local development framework of England, selects the content of planning implementation, summarizes its experience such as defining the rigidity and elastic of planning, emphasizing the transmission and relation of core strategies, and considering the planning target. At last, the paper makes some suggestion to China’s urban master planning formulation and implementation.
[Key words]  England planning system, Local development framework, Urban master plan, Planning formulation, Planning implementation


0引言

近年来,城乡规划的实施与管理日益受到重视,习总书记在不同场合多次强调“改革规划管理体制”“加强对规划实施情况的监督”的重要性。2016年9月1日,住房和城乡建设部在山东省济南市召开了全国城乡规划改革工作座谈会,改革城市总体规划编制、审批和实施监督制度,明确提出城乡规划改革的4个核心内容,其中总体规划“从专业性的用地规划向综合性的公共政策转变,从单纯注重以物质形态为主的有形空间实体规划转向对公共政策内容的强化”,已经成为总体规划改革创新的统一认识[1]。此外,传统的总体规划编制方式重视对规划期末城市空间布局终极状态的描述,目标导向性较强,带有计划经济的色彩,缺乏具有可操作性的调整机制,尤其是近年来城市总体规划编制愈发表现出“套路化”“模式化”的特点;而实际城市管理工作中遇到的规划问题千差万别,需要总体规划提供战略性的指导,总体规划的静态特点使它难以灵活地发挥对规划实施过程的引导作用[2]。
涉及总体规划实施的研究主要包括两个方向:①第一个方向是总体规划实施评估,其中以实践项目为基础形成的案例研究和反思最多,在理论探索和机制体制建设方面的研究较少;在评估内容方面,很多研究也涉及到现状对目标产生偏差的原因,但更多关注城市内外部环境的变化、上位策略产生新动向等因素,对于总体规划编制造成规划可实施性差的问题较少涉及[3-6]。而总体规划实施过程中产生的很多问题恰恰是因为规划在编制时就已经脱离实际情况,再加上缺乏必要的“监测—评估—调整”机制,规划失效几乎难以避免。②第二个方向是“城乡规划改革与创新”,包括对总体规划编制改革创新[2,7]和城乡规划行政管理体制改革[8-9]的讨论。这些讨论普遍偏重于宏观制度建设,较少涉及具体的规划管理实施手段和方法。
英国是最早建立规划体系的国家,中国学者对英国规划体系的研究非常多,但涉及规划实施和管理的内容相对较少。英国与中国的行政体制、规划体系都存在差异,但梳理和分析英国城市规划中涉及实施部分的内容,对于提高和改进中国总体规划编制、提供总体规划可实施性具有积极的意义。因此,本文对英国规划体系发展进行了梳理①,并对2004年英国规划体系改革产生的地方发展框架(Local Development Framework,简称“LDF”)专门进行了研究,选取英格兰雷丁市(Reading Borough)为案例地区②,总结其规划实施经验,试图对中国城市总体规划编制提出对策建议,从而提升总体规划实施的有效性。

1英国规划体系发展梳理

自1947年“Town and Country Planning Act”(《城乡规划法》)③的颁布开始,英国便确立了以“发展规划”为核心的规划体系,此后英国规划体系发生过4次大规模的变革,但始终以“开发控制”和“发展引导”为最关键的任务。英国规划体系的4次重大变革分别发生在1968年、1986年、2004年和2010年,均以修订《城乡规划法》或者颁布补充法律条文为标志,变革的背景均表现为经济持续低迷、产业发展疲软,变革的首要目的是遏制经济衰退,其次是新上台政党(或联合政府)对上届政府执政时期规划体系和管理效果的评价及反思,同时践行新一届政府的施政纲领。1947年《城乡规划法》首次区分了土地所有权和土地开发权,从法律上确认了由政府控制土地开发权,并且规定编制城乡规划是政府的法定职责,并规定没有取得规划许可的项目不得开发,如此奠定了规划体系和管理的基调。
1968年英国政府修订《城乡规划法》,建立了影响深远的“Two-tier”(二级规划体系),即“County”(郡)层面的“Structure Plan”(结构规划)和“District”(区)层面的“Local Plan”(地方规划)。建立二级规划体系的重要意义在于使城乡规划从蓝图式规划走向了公共政策,一方面强化区域协调、战略发展,另一方面开始关注经济发展与土地利用之间的关系[10]。1986年,撒切尔政府推行自由经济主义,强调政府在规划方面的管治和引导作用,修订《城乡规划法》,并颁布“Planning and Compensation Act”(《规划和补偿法》),要求郡级政府权力下放至区级政府,地方规划做到全覆盖,同时中央政府不再审批结构规划,仅保留干预权;中央政府在都市郡和大伦敦地区撤销了郡级政府,设立单一发展地区,原来的二级规划体系在这一地区被合并为“单一发展规划”(Unitary Development Plans,简称“UDP”),兼具结构规划和地方规划的功能;非都市郡仍然保留结构规划—地方规划的两级规划体系。但是这一时期的规划核心理念并没有发生改变,因此可以认为撒切尔政府对规划体系所做出的改变仅仅是在1968年二级规划体系上的调整。

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