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利益还原视角下上海中心城区工业用地更新研究—兼论工业用地更新的规划博弈

范婉莹   2018/1/30 10:10:21
 

[摘 要]文章从利益还原的视角分析上海中心城区工业用地更新模式的演变,从“补交地价”到“土地收储”,再到现行的“补交地价+开发商贡献”,皆为应对不同发展环境的主动探索和持续创新;在此基础上,结合上海中心城区工业用地更新规划实践,从利益还原效率及社会共享两个层面解读当下工业用地更新的规划博弈,在控规层面,利益还原效率主要涉及功能业态和用地性质、容积率、建筑高度等要素,社会共享主要和公益性设施、公共绿地等公益贡献相关;另对比分析更新前后的规划成效,提出后续研究方向,旨在为同类更新规划提供借鉴,为相关政策完善提供反馈意见。
[关键词]工业用地;更新研究;利益还原;社会共享;规划博弈
[文章编号]1006-0022(2018)01-0042-06 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B
[引文格式]范婉莹.利益还原视角下上海中心城区工业用地更新研究—兼论工业用地更新的规划博弈[J].规划师,2018(1):42-47.

Research On Industrial Land Renewal In The Central District Of Shanghai From The Viewpoint Of Benefit Return:?Discussion On The Planning Game Of Industrial Land Renewal/Fan Wanying
[Abstract] The paper analyzes the evolution of industrial land renewal in the central district of Shanghai: from “land price complement” to “put to reserve” to “land price complement+developer contribution”.  With the practice of Shanghai, the paper analyzes the planning game of industrial land renewal from benefit return and society sharing views. On the regulatory plan, benefit return refers to function, land usage, FAR, and building height; society sharing refers to public facility and public green land. Moreover, the paper compares the effect before and after the renewal, puts forward the research orientation, makes a suggestion to other renewal plans.
[Key words]  Industrial land, Renewal research, Benefit return, Social Sharing, Planning game

 

上海传统工业区普遍形成于计划经济时期,后随城市空间的不断拓展逐渐成为城市中心区位条件优越的土地资源,土地价值亦随中心城区的快速发展而持续增长。近年来,随着城市发展从工业化到后工业化的转型,在级差地租影响下,旧工业区主要企业逐步向外搬迁。在土地资源紧缺的中心城区,遗留的大量存量用地成为城市发展的重要土地后备资源,土地价值日益上升。存量工业用地的更新将释放大量土地自然增值①的利益,该部分利益的分配与社会公平息息相关,直接影响更新的效率。
在目前资源环境紧约束的城市发展新常态下,如何将土地自然增值的利益高效还原,并与社会进行共享,进而促进地区经济和社会发展的全面提升,成为上海中心城区工业用地更新的核心问题,也是更新规划博弈的重点。

1“利益还原”的理论基础

“利益还原”②思想最初起源于土地自然增益归公理论,早在1848年,约翰·穆勒就在他的著作《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》中提出土地增值收益收归国有的论点。他认为土地增值中的自然增值部分是由一般社会环境造成的,而并非由土地所有者运用技术和进行投资导致的,而这一部分财富应收归国有用于造福社会,即土地自然增值应与社会分享[1]。“利益还原”理论对这部分利益在各主体之间应如何分配和负担、通过何种方式分配和负担进行研究。
国际上对利益还原的研究主要围绕“土地增值收益捕获”展开,不同国家根据自身情况,形成了不同的模式,总结起来包括直接的土地租税费制度(如土地增值税、开发影响费等)以及间接的规划管理手段(如规划得益、奖励性区划等),通过这些形式,开发者将其获得的收益以税金、费用或实物的形式返还给社会[2]。国内目前相关研究相对较少,主要涉及基础设施规划带来的利益还原,如城市轨道交通开发利益还原的原则探讨与计算等[3-4],对用地规划调整的关注相对较少。
在操作层面,利益还原的有效性和市场灵活性之间的矛盾是利益还原中存在的一个基本悖论[5]。若过于要求利益还原的完整性和强制性,势必降低市场主体的积极性而影响土地市场效率;反之,若为激活市场而过分让渡利益又会带来社会公平问题。因此,通过将多种利益还原方式结合,寻找效率与公平之间的平衡点,成为利益还原的核心所在[6]。

2工业用地更新的利益还原模式分析

按照利益还原及分配方式不同,可将工业用地更新的利益还原模式分为三类:①土地收储模式,是指直接通过政府征收需进行调整的土地,按原用途价值补偿土地使用者之后,再通过招标、拍卖或挂牌的方式出让,获得土地出让金;②补交地价模式,是指在更新升级符合鼓励发展的方向时,原权利人可不通过重新“招拍挂”,自行调整建筑使用功能或用地性质,补交部分地价;③“补交地价+开发商贡献”模式,允许原权利人自行调整土地使用性质,但除需补交土地差价外,还需做出基础设施、公共服务设施和公共空间建设等公益贡献[7]。各类模式的用地调整策略、利益还原及分配方式不同,其实施效果亦不同(表1)。

3上海中心城区工业用地更新的利益还原模式演变

20世纪80年代,上海中心城区工业用地开始调整与退出,1998年《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》(国土局8号令)的出台拉开了工业用地二次开发的帷幕,上海中心城区工业用地进入更新发展的新阶段。
根据不同的发展阶段,上海制定了不同的更新政策,展开了工业用地利益还原模式的持续探索(表2):①1998~2002年,升级优化阶段。该阶段主要采用补交地价模式,一定程度上起到了盘活存量、促进经济发展的作用,但也产生了许多问题,如过分重视经济利益导致许多工业用地用途改变而不符合规划导向,并没有起到调节中心城区用地结构的作用;原权利人和开发商共享土地增值收益[8],而社会共享度低等。②2002~2005年,转型发展阶段。该阶段主要采用土地收储“招拍挂”的模式,该模式有效阻止了划拨用地占用者通过低成本的协议方式获取利益,但也在一定程度上挫伤了市场的积极性,同时也无法确保政府能够通过支付合理的补偿金,收回划拨工业用地。于是,上海中心城区的大批工业用地处于闲置状态,导致作为土地所有者的政府和作为土地占有者的国有企业陷入“两败俱伤”的困局[9],利益还原低效。③2005~2014年,主要是进行“非正式”创意更新,在不变更产权的前提下划拨工业用地,改造为创意产业园区,在上海市正式挂牌的78家创意产业园区中,约有80%是利用工业建筑改造而成的,并涌现了如1933、八号桥、红坊等一大批优秀的创意产业园[10]。工业用地更新在这阶段得到了极大的发展,但原土地利用效率并没有得到提升,利益还原度低。
《上海市城市总体规划(2016—2035)》中划定了城市开发边界,提出“全市规划建设用地负增长,中心城区零增长”的发展目标,由此上海的土地资源日渐紧缺。为应对资源环境紧约束的城市发展“新常态”,提高存量工业用地的利用质量和综合效益,上海市政府相继发布了《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》(沪府办[2016]22号)、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定》(沪府办[2016]23号)。政策涉及规划编制管理、土地出让和产业布局等多方面,并针对不同的空间区位、用地规模提出了针对“区域整体转型开发、零星工业用地开发”不同的开发引导、土地管理、后续监管机制,做到了分类、分级的细化管理。其中,规划编制特别强调了转型工业用地规划编制在增加公共开放空间、公共服务设施等方面的内容,明确了开发商公益贡献的导向;土地管理方面,强调了土地价款补缴方式和具体要求,较大限度保证了土地增值利益还原的社会共享;后期监管方面强调了全生命周期管理,强化了转型工业用地的转让、出租及实际用途的全过程动态评估和监管。至此,上海以“补交地价+开发商贡献”模式开启了“强化内涵发展,突出存量优化和品质提升”的更新阶段,展开了利益还原与社会共享的又一次积极探索。

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