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西北地区“镇级市”就地城镇化发展路径探索

宋 玢,冯 淼   2018/1/30 10:02:54
 

[摘 要]我国小城镇面广量大,作为城市与乡村的连接纽带,是新型城镇化的重要空间载体。小城镇经历了从农业镇向工业镇,继而向城市镇发展的过程,然而在“乡财县管”的管理体制下,缺乏财政和社会管理能力,因此国家针对建制镇提出“镇级市”的政策,以简政和放权的社会管理模式创新,推进小城镇在城乡统筹发展中发挥大作用。文章选取西北地区“镇级市”为研究对象,立足于西北地区的特殊性,通过空间管控、产业转型、公共服务完善和社会治理创新等措施,建构从“镇”到“市”的转变路径,发挥小城镇在空间、社会与经济层面实现农村地区就地城镇化的积极作用,并以富平县庄里综合改革试验区规划实践为案例,探讨西北地区 “镇级市”推进就地城镇化的发展路径。
[关键词]小城镇;镇级市;社会管理创新;就地城镇化
[文章编号]1006-0022(2018)01-0092-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]宋玢,冯淼.西北地区“镇级市”就地城镇化发展路径探索[J].规划师,2018(1):92-97.

In-situ Urbanization Path Of “Town-level City” In Northwest China/Song Fen, Feng Miao
[Abstract] Vast small towns are important connection between cities and countrysides, and important carriers of new urbanization. Small towns mostly experience rural, industrial, and urban development phases. Present county-level administration has inhibited the innovation of small towns. Town-level city is an approach to promote small town development by allowing easier administration and more power to them in urban rural integration. The paper studies small town transition from town to city by spatial governance, industrial transition, public service, and social governance, to elevate their role in in-situ urbanization. With Zhuangli reform experiment zone planning as an example, the paper studies the in-situ urbanization of town level cities in northwest China.
[Key words]  Small towns, Town-level city, Social management innovation, In-situ urbanization


0 引言

小城镇作为我国行政体系的基层单位、空间规模最小的非农人口聚居点,是城市与乡村连接的重要纽带,发挥着大城市周边“蓄水池”的作用。改革开放以来,小城镇以乡镇工业带动经济发展和非农人口集聚,成为拉动城镇化快速发展的重要力量,即“小城镇,大战略”。目前,我国已进入城镇化中期阶段,政策趋势从“推进城镇化”转向“健康城镇化”,在关注大城市健康城镇化的基础上,更重视西北地区的小城镇和广大农村地区等高人口输出地的城镇化战略—即农业转移人口的就地城镇化发展,以应对大城市的半城镇化和农村地区空心化的问题。“镇级市”作为建制镇层面的基层管理改革产物,依托县级政府的简政和放权,建立具有一定权限的社会经济自治体系,一方面可以促进小城镇经济发展和城乡民生工程建设,另一方面有助于西北地区实现健康城镇化的发展,成为解决“三个1亿人”问题的重要切入点。本文以富平县庄里综合改革试验区为例,以基层制度改革为机遇,探索从空间管控、产业转型、设施完善和治理创新等方面构建西北地区“镇级市”的发展路径,以期有助于推进我国的健康城镇化进程。

1研究背景:“镇级市”发展的理论基础

1.1“镇级市”研究文献简述
国内关于“镇级市”的研究主要集中在特大镇的社会管理体制创新问题。顾朝林[1]提出通过扩权强镇建设行政区和社会经济自治体兼顾的“小政府、大社会”的城市政府治理模式 ;罗震东等人[2]指出扩权强镇有利于提高社会治理能力、培育自主自理能力,在实现健康城镇化中发挥重要作用;朱介鸣[3]分析了乡镇在城乡统筹中的地位,提出扩权强镇的管理体制应从“条条”为主转向“块块”为主;徐靓等人[4]分析了浙江省首批27个小城市培育试点镇的特征及发展动力;黄勇等人[5]提出特大镇设市的省辖县管的行政体制改革设想。
尽管对“镇级市”的研究在逐渐增多,但局限性也很明显,主要体现在:①大多关注于社会管理体制的创新,对产业、空间、环境和公共服务等方面涉及较少;②集中关注于浙江省等东部发达地区,对中西部地区省市范围内的关注较少。综上所述,对于西北地区“镇级市”推进就地城镇化的路径研究尚不多见,因此具有一定的现实意义。

1.2“镇级市”的内涵及发展历程
1.2.1“镇级市”的内涵
“镇级市”成为近年来我国基层政府改革的热点问题。最初,小城镇是面向农村地区的公共服务中心,随着经济改革,部分小城镇拥有优越的区位、交通条件及相对低廉的成本,加速了乡镇地区的工业化发展,并参与到全球产业分工体系中,造就了一批从人口、经济和建成区规模都具有城市特征的大型建制镇。然而,这类强镇在“乡财县管”的限制下,长期缺乏财政和社会管理能力,制约了镇域经济的进一步发展。在这种背景下,国内一些乡镇经济发达的省市,通过从重点镇选拔一批特大镇培育为小城市或设立“镇级市”的方式,赋予其经济管理、财政税收和社会管理等更多的自主发展权,促进区域经济发展、提升基层社会治理能力。将建制镇纳入“城市”的领域范围内,有利于进一步提升镇对周边农村剩余人口的吸纳能力,降低流动人口进城安居、就业、享受城市福利的门槛,带动广大农村地区居民走向就地城镇化。
1.2.2“镇级市”的发展历程
纵观历史,县下设市的行政管理体制在新中国成立前早已出现。早在1909年的清朝《城镇乡地方自治章程》首开市制的先河,1911年的江苏省军政府颁布《江苏暂行市乡制》规定:“凡县治城厢地方为市,其余市镇村庄屯集等各地方,人口满五万以上者为市,不满五万者为乡”,将城、镇统一为市,成为县辖市行政管理思想的起源。1943年的陕甘宁边区政府颁布《修正陕甘宁边区乡(市)政府组织暂行条例》规定边区为“县级市、区级市、乡级市”三级行政管理体制。新中国成立后,1954年颁布的《中华人民共和国宪法》第五十三条规定:“县、自治县分为乡、民族乡、镇”,从此建制镇取代了县辖市成为中国行政管理的最基层单位(表1)。

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