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规划广角
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农村基本公共服务配置的反思与建议

孙垚飞,黄春晓   2018/1/30 10:00:50
 

[摘 要]文章以江西赣州夏潭村为实证对象,分析了农村公共服务设施配置的困境,主要反映在4个方面:极端的人口结构带来对公共服务的极端化需求;极端收入水平带来对非正式服务的需求;条块化配给方式带来公共服务运营维护的难以为继;农村聚落高度离散带来对公共服务空间均好性的冲击。在此基础之上,总结出农村公共服务在农民需求与规划供给之间存在着人性化与标准化、产品性与物质性、流动与固定、市场性与行政性4个方面的冲突,并尝试性地提出流动式、组合式、网络化的空间解决建议,以期为城乡基本公共服务均等化的实现提供思路。
[关键词]农村;基本公共服务;流动服务
[文章编号]1006-0022(2018)01-0106-07 [中图分类号]TU982.29 [文献标识码]B
[引文格式]孙垚飞,黄春晓.农村基本公共服务配置的反思与建议[J].规划师,2018(1):106-112.

Reflection And Suggestion Of Rural Basic Public Service Distribution/Sun Yaofei, Huang Chunxiao
[Abstract] The paper takes Xiatan village in Ganzhou, Jiangxin province as an example, analyzes the dilemmas of rural basic public service configuration: an extreme and informal demand caused by particular population structure and income level; the unbalanced allocation leads to an unsustainable operation, and scattered rural settlements hinder the equalization of public service distribution. Then, the paper summarizes four conflicts of rural public service between need and supply: human care versus standardization, production versus physical space, mobility versus fixation, market force versus administrative force. Finally, the paper tries to construct a mutable spatial network for the realization of equalization of basic public services in urban and rural areas.
[Key words]  Village, Basic public service, Mutable service


0引言

我国城镇化多年来已经取得巨大成就,但城乡差距依然很大,其中一个很重要的表现就是城乡公共服务水平的差距。研究表明,公共服务因素在所有影响城乡实际收入差距的因素中贡献率达30%~40%[1]。近年来,政府和规划部门大力建设乡村公共服务设施,国家提出到2020年实现城乡基本公共服务均等化,以缩小城乡差距,实现社会公平。同时,国家的城乡统筹战略正在深化、细化,并逐步深入到财税体制、投资机制与社会管理等改革的深层次环节。
与此同时,学界围绕农村基本公共服务的概念、现状、配置机制和实施路径4个方面展开了持续的分析与讨论,研究视角跨越社会学、经济学、财政学、管理学和法学等领域。对农村基本公共服务实施路径的研究大多着眼于完善公共财政体制、健全政府管理机制等方面[2-3]。规划领域对于基本公共服务在空间的落实也进行了大量的理论研究与实践探索。在区域空间布局层面,研究了区位选择和布局模式、空间布局的公平性和可达性、布局的社会分异及其形成机制等问题[4];针对公共服务设施自身体系构建,文献主要研究配套体系、设施类别、布局要求和建设标准等方面的内容[5-7]。研究视角上不断与经济学、社会学等多学科相融合;研究方法上不断与GIS及空间分析技术相集成。在规划实施领域,许多省市也出台了具体的配建标准,并不断完善乡村公共服务设施体系中的规划标准、规划方法和措施保障,不断推进乡村公共设施的发展。总体来看,针对公共服务均等化的研究为农村公共服务设施的建设和2020年城乡基本公共服务均等化目标的实现提供了借鉴。
然而,我国的城乡差距是一个极其复杂的问题,公共服务均等化的实现依赖于更广泛的社会经济与制度的均等化。即使在乡村的内部,其社会经济也会因为地域、人口、文化的不同而不同。近年来,农村公共服务规划和建设采用的都是原则性与标准化的解决方案,但规划的思路与逻辑本质上还是城市的,无法适应农村的实际情况,更无法满足农民的实际需求。同时,标准化的操作方法忽视了诸如人口变化、乡村转型等不确定性因素。因此,对于乡村公共服务的发展应当立足于乡村本身,充分了解农村地区与农村人口的实际诉求,以自下而上的视角来进行乡村基本公共服务的研究,而不是站在城市的立场来分析乡村问题。江西省赣州市夏潭村位于国家特困地区罗霄山区,地形条件较为复杂,人民生活水平较为贫困,但经过多年努力正在逐步脱贫,能够代表我国广大农村的一般发展水平和人口特点,具有一定的代表性。鉴于此,本文选取了夏潭村作为研究对象,通过对该村所有村民进行全覆盖的问卷调查与深度访谈,试图获取农民对基本公共服务的真实诉求,从农民的视角分析当前农村公共服务设施建设中的问题,并探索创新的规划模式,促进城镇化进程中农村的健康发展。

1农村公共服务配置的困境

均等化的原则正在推动农村公共服务朝着城市公共服务的标准迈进。但农村不同于城市,农民对公共服务存在自身特殊的要求,受到人口结构、收入水平、公共管理和地域环境等因素的影响,表现为以下4个方面:

1.1极端人口结构带来对公共服务的极端化需求
在快速城镇化与工业化浪潮下,全国产生了大规模的“乡—城”人口流动,农村劳动力大量涌出,尤其是男性劳动力,老人、妇女和儿童成为农村留守的主要人员。2015年民政部统计的数据显示,目前中国农村留守儿童超过6 000万,留守妇女有4 700多万,留守老人约有5 000万[8],人数总量非常惊人。而留守在农村的成年男性劳动力中还有相当一部分是丧失了劳动能力而无法外出务工的人员。
根据笔者对夏潭村的调查,该村现状人口结构中60岁以上老年人口占比为22%,属于重度老龄化阶段。女性占常住人口比重高达67%,高出全国平均水平18个百分点。老人和妇女在夏潭村现状常住人口中占比接近75%,14岁以下的儿童占现状人口的19%,因伤病而丧失劳动能力的人口大约占总人口的10%,其中全村人口8%为残疾人。可见,夏潭村90%以上的人口为老人、妇女、儿童与伤残者,处于一个人口负担较重的水平(图1)。
如果将赣州农村各类设施的配置要求作为标准供给基准线(各类设施分别采用主要指标)来对比夏潭村14类基本公共服务现状供给与需求的水平(图2),结果显示:只有极少数的公共服务能够满足标准要求,多数处于基准线以下。而从农民的视角看,需求缺口最大的主要是养老、医疗、教育与饮水等设施。从村民满意程度的调查结果看,结论也是一致的。这充分反映了在像夏潭村这样的农村地区,因为典型的极端化人口结构特点,老人、妇女、儿童及伤残人士的集聚对养老、医疗与教育的要求更加突出。此类设施即使达到一般的规划标准,距离农民的需求也有很大差距。此外,农村在娱乐设施的规划上基本空缺,也没有相关标准。但在调查过程中,妇女和儿童表现出对休闲娱乐设施的极大诉求,如妇女对专业的广场舞有着强烈的学习热情,渴望可供跳舞的空间,儿童需要基本的游乐设施。同时,随着生活方式的改变,农民的网购、社交等行为也依赖网络设施的供给。
由于农村人口结构往往具有极端性,留守在农村的特殊人群具有特殊的服务需求。一般性的配置标准忽略了农村人口属性上的特点。因此,对养老、医疗、看护、教育与休闲娱乐等设施应当予以更高的关注。如何有效地保障这类特殊需求在数量上和质量上的供给,成为了政府与规划师面对的“新考题”。

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