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系列专版
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存量型控规的精细化编制方法探索—— 以佛山市控规编制实践为例

陈昌勇,陈 静   2018/1/30 9:58:47
 

[摘 要]存量规划逐渐成为我国新时期城市规划的主要形式,佛山市的控规编制具有典型的存量规划特征。针对存量地区土地开发建设情况复杂和产权分散化的特点,结合佛山市规划改革趋势和具体的规划编制实践,文章提出存量型控规编制的关键是更精细化的管控手段和规划引导,规划的重点是构建存量共同开发控制体系,其中空间分类管控和基于资源整合的“城市修补”是规划技术层面需要重点思考的探索方向。
[关键词]控规;分类管控;资源整合;存量用地;佛山市
[文章编号]1006-0022(2018)01-0120-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]陈昌勇,陈静.存量型控规的精细化编制方法探索—以佛山市控规编制实践为例[J].规划师,2018(1):120-125.

Detailed Formulation Of Stock Regulatory Planning: Foshan Practice/Chen Changyong, Chen Jing
[Abstract] Stock planning is becoming the main form of urban planning in the new period. With Foshan regulatory planning practice, the paper studies the complex and decentralized property right character of stock land, argues a detailed control and planning guidance is the key of stock planning, together with a joint development control system. classified spatial control and urban renovation is a major technical issue to be investigated in the future.
[Key words]  Regulatory planning, Classify control, Resource integration, Stock area, Foshan

0引言

自2008年《城乡规划法》颁布以来,控规的重要性被提到了前所未有的高度,控规的编制与实施得到了快速发展。随着相关法律法规的逐步完善,控规的法定地位得以确立。作为城乡规划主管部门依法行政和规划管理的重要依据,同时随着违规出让土地成为土地管理利用专项审计的重点[1],近十几年来,全国各地逐步推进控规全覆盖工作。
近年来,我国经济发展进入新常态,城市规划建设逐步由“增量扩张”转向“存量优化”[2-3],从原来注重“物质形态”转向注重“利益分配”、从“粗放型发展”转向“精细化发展”、从“以需定供”转向“以供调需”[4]。但是由于传统规范化的、僵化的控规编制范式未能有效地回应经济社会发展的需求,同时受规划协调难度大、调整频繁和审批周期长等一系列问题的困扰,控规正在逐渐失去其有效性[5]。剖析其根源,除了控规的编制技术体系和管理制度不够完善等原因外,还有一个重要原因是在当前市场经济环境下,当触及利害主体方利益时,规划未能以更有针对性、系统化的技术思路提出平衡协调各方利益的解决方案。本文针对以上问题,结合佛山市控规改革和编制的具体实践,以及新常态下存量规划和城市品质提升的发展趋势,从规划技术层面探讨控规编制的发展方向。

1佛山市控规编制的主要问题

1.1佛山市的基本情况
佛山市位于珠三角城市群核心圈层,改革开放以来,佛山市经历了快速工业化时期,从农村工业化转变为城镇空间连绵、扁平发展的城镇区域化,并进一步向强中心、多组团的大都市区化发展。地区发展从镇村离散走向都市整合和区域一体化已成为共识。在此背景下,佛山市的转型发展面临着新的挑战:建设用地占总面积比例达35%,城乡空间破碎混杂,传统岭南水乡特色渐失,存量用地再开发利用困难;村镇混杂的“半城镇化”问题突出,基础设施欠账严重;管理上强镇强区,管理层级相对复杂,难以统筹协调。
面对新增建设用地缺乏、开发强度过高的局面,优化存量建设用地成为佛山市升级发展的主要发展路径,规划管理也逐步由建设项目的被动审批转向主动规划。控规具有整理空间资源、加强集体管理及强化统筹发展等重要作用,成为统筹城市规划建设的关键抓手。

1.2佛山市控规编制面临的突出问题
(1)土地产权复杂导致空间整合协调难度大。
改革开放以来,佛山市农村地区快速工业化,大量土地以各种形式出让,土地开发建设的时序和业主的土地使用权期限千差万别,形成了城乡空间混合、规划管控对象错综复杂的局面。同时,长期以来农村集体经济在发展中扮演着重要的角色,大多数镇街中的集体用地占总建设用地的比例超过50%,产权高度分散带来了利益协调难度的增加和城乡管理的差异化要求(图1)。
由于长期以来村镇规划管理状况复杂,在快速工业化过程中积累了大量模糊不清的土地使用问题:地块管理意识不明,国有土地与集体土地相互交错却又泾渭分明;用地管控边界不清晰,专项体系与开发项目、公益性设施与经营性项目、政府主导与市场主导在规划管控中无差别对待,管理的刚性与弹性难以有效区分;规划成果与管理实施衔接不足,缺乏有效的利益平衡协调机制和已批地块再开发的管理指引。以上情况,导致在规划编制与实施管理中出现行政时效低、重要空间发展引导不足、地块微观管控不够和规划实施主体不明等一系列问题,最终造成空间难以整合、公共利益难以保障及市场发展需求难以满足的局面(图2)。
(2)规划管控手段难以满足快速变化的市场需求。
佛山市是中国民营经济最发达的城市之一,市场极其活跃。作为土地使用者的企业业主具有较强的市场敏感性,同时城市建设的参与主体众多。从已批控规的实施情况看,控规内容复杂僵化,与后续开发需求脱节,控规要素中用地性质和容积率发生调整的比例最高,通常调整发生在控规完成编制后、项目建设前。究其原因,一方面是发展速度受外在政策影响大、变化快,另一方面存量型城市开发更新是一个渐进的过程,面对市场单个地块的发展存在较多不确定性,特别是对于大量存在的旧工业用地,是保留原有工业进行升级还是直接改造为商业服务业或居住功能用地,是近期改造还是远期改造,较难判断。
(3)土地使用破碎导致规划编制技术障碍。

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