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系列专版
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珠江三角洲村镇混杂区空间规划与管治策略

谭宇文,王 磊,熊丽芳   2018/1/30 9:57:26
 

[摘 要]文章结合当前珠江三角洲普遍存在的村镇混杂区问题,以佛山为例,分析在镇街主导的发展模式及集体产权的制度背景下村镇混杂区的空间规划体系协调整合及相关政策发展历程,并结合当前国家空间规划政策提出分区分级的空间管控策略框架,强调空间规划布局与配套机制政策相结合,形成体现全域空间发展特点、实施应用性较强的空间管治模式。
[关键词]村镇混杂区;空间规划;空间管治;珠江三角洲
[文章编号]1006-0022(2018)01-0126-06 [中图分类号]TU984.17 [文献标识码]B
[引文格式]谭宇文,王磊,熊丽芳.珠江三角洲村镇混杂区空间规划与管治策略[J].规划师,2018(1):126-131.

Spatial Planning And Governance Of Desakota Area In Pearl River Delta/Tan Yuwen, Wang Lei, Xiong Lifang
[Abstract] As to the problems of desakota area in Pear River Delta, with Foshan as an example, the paper reviews the progress of spatial planning and governance with town-oriented development pattern and collective property right system, puts forward a spatial control framework with national policies. It emphasizes the integration of spatial planning and supporting mechanism, and realizes a regional and effective governance model. 
[Key words]  Desakota area, Spatial planning, Spatial governance, Pearl River Delta

0引言

改革开放初期,珠江三角洲(以下简称“珠三角”)的农村工业发展迅猛,产生了自下而上的集体用地就地城镇化发展模式。村镇地区非农建设用地快速扩张、蔓延,形成一种农业与非农业活动高度混合、城乡土地利用混杂、社会经济结构急剧变化的城乡过渡地域,其空间景观与城乡结合部(City-village Combination Section)、城市边缘区(Urban Fringe)、城乡融合区或城乡一体化地区(Desakota)等较为类似,被称为“村镇混杂区”。据相关研究统计,珠三角村镇混杂区大致包括广州的花都区、番禺区和南沙区,深圳关外大部分区域,以及佛山、东莞和中山除中心城区外的区域,总面积在1.1万平方公里以上,占珠三角地区面积近28%。由于特殊的形成机制和外在形式,村镇混杂区在相对长的时期内将稳定存在。因此,在传统外延式土地利用模式难以为继的背景下,对村镇混杂区的城乡低效用地进行再开发成为必然选择,但同时也面临空间碎片化、环境质量差及配套服务不足等多重治理难题,传统的空间规划思路与方法已难以应对当前的治理难题。
2000年以来,珠三角采取行政区划兼并、“三旧改造”、“村改居”及留用地制度等政策逐步加强对乡村的发展管控,但空间发展权益界定的缺位导致对乡村地区的空间管制难以奏效,同时统筹整体的“顶层设计”的缺乏也使各类政策手段难以协同。因此,亟待构建一个统领全局的共识性空间框架,并以此整合各类相关管控政策,实现村镇混杂区的可持续发展。
自2015年起,我国自上而下开展“多规合一”“空间规划”等多项试点工作,持续探索从规划技术完善到体制改革创新的国土空间治理能力现代化对策。党的“十九大”报告明确指出,立足生态文明体制改革的高度,完成划定生态保护红线、永久基本农田与城镇开发边界三条控制线(以下简称“三线”);实施乡村振兴,深化农村集体产权制度改革。结合上述战略方向,本文以空间规划的编制为契机,探索优化空间管控的政策,完善村镇混杂区的治理;在明确并严守“三线”的基础上,探索以“空间政策分区”为抓手统筹与整合相关政策设计,促进村镇混杂区形成有机更新的空间秩序与良性机制,实现向现代化城市地区有序转变的目标。
佛山作为典型的村镇混杂地区,不少学者已从产权关系、开发模式及制度设计等方面探讨其空间治理模式,但鲜有结合空间规划改革进行的研究。因此,本文以佛山为例,进一步深入探讨村镇混杂区空间规划与管治策略。

1珠三角村镇混杂区的内涵与特征

1.1地区概况
村镇混杂区源于珠三角村镇工业化时期,在传统村镇和农耕空间基底上,珠三角发育形成村镇工业园、外来人口居住区及创新科技园区等多种新型载体,城乡各类功能叠合,市、区、镇街和村庄多层管理与诉求叠加,村镇地区成为多种要素互相流动、交汇与激烈博弈的区域,形成了“城非城、村非村”的村镇混杂区(图1)。其中,珠江西岸的佛山(以南海区、顺德区等为代表)、中山等尤为显著,由卫星图上可看到由居民点宅基地、工业区及城市功能侵入区混合构成的村镇混杂单元在宏观尺度上不断蔓延。这种基于非农化的村庄集合模式具有“统筹单位”和“土地产权”两大突出特点:①以农村集体组织为统筹单位,在村域尺度统筹发展;②以集体土地产权为主进行土地开发。

1.2存在问题
近年来,佛山通过实施“村改居”及城乡统筹相关政策措施,94%以上的地区实现了高度城镇化发展,但同时也存在大量村镇混杂地区。总的来说,存在以下问题:
(1)镇街主导,缺乏区域发展强中心。佛山的村镇经济活跃,以镇街为主体的发展模式导致其缺乏传统意义上的“强中心”,而南海、顺德等郊区县市实力强劲,各自GDP占市域比重在30%以上。2002年底佛山五区(禅城、南海、顺德、三水和高明)合并形成“大佛山”,但未能实现“市—区”有机整合。区、镇街通过非正规手段寻求突破市级的管控限制,产生底线突破、各自为政等问题。
(2)空间无序蔓延,用地产出低效。大量村镇混杂区的出现导致佛山空间碎片化、均质化和无序化。非农建设用地增长迅猛,建设用地开发强度接近40%(图2);“挂起用地”(规划期内应进行复垦的现状建设用地,大部分为集体用地)的比例达18.11%,“腾挪”的指标用于新增建设,用地呈现无序蔓延态势,不断蚕食耕地和生态用地等底线资源。此外,由于极度依赖“吃租经济”,用地产出低下,复杂的产权关系又为空间整治带来极大挑战。
(3)用地失衡,缺乏配套服务。大量村镇混杂区以私宅和厂房建设为主,工业用地比例过大,与生活密切相关的商业和文教体卫等公共服务用地严重失衡,已难以适应现代产业人口发展的需求。
(4)历史包袱沉重,缺乏配套政策。佛山还存在留用地、安置用地及宅基地等大量历史遗留问题,对这些历史遗留问题的解决和违法建设问题的处理缺乏足够的配套政策。

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