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《新城市议程》视角下的中国城市总体规划转型

石 崧   2017/12/26 10:15:00
 

[摘 要]当下,城乡规划是国家治理体系的重要组成部分,是建设和提升国家治理能力的重要平台。在新的转型背景下,城市总体规划将担任起中国城乡规划转型的排头兵和先行者的角色。文章立足于第三届联合国住房和城市可持续发展大会发布的《新城市议程》,从强调社会的包容性、重视生态的本底性、构建结构的网络化和追求治理的政策性4个重要的价值导向转变着手,论述上海新一轮城市总体规划在以人民为中心、底线思维、开放网络和公共政策方面的创新探索,总结出新时代中国城市总体规划转型的4个方向,即规划导向上强调人民的中心性与城市的功能性并重,发展模式上明确内涵发展的紧凑结构,管理方式上侧重于底线型过程控制,规划属性上定位为国家治理体系的重要公共政策。
[关键词] 《新城市议程》;规划转型;城市总体规划;上海市
[文章编号]1006-0022(2017)12-0005-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]石崧.《新城市议程》视角下的中国城市总体规划转型[J].规划师,2017(12):5-10.

Transformation Of China’s Urban Master Plan In The Perspective Of New Urban Agenda/Shi Song
[Abstract] Urban-rural planning is an important part of national governance system, and it is an important platform to improve national governance capacity, too. In the transition period, urban master plan should play a pioneering role in the transformation of China’s urban-rural planning. Based on the New Urban Agenda published by Habitat III, the paper discusses the innovation of Shanghai urban master plan, including the people centered, bottom-line thinking, open network, and public policy from social tolerance, ecological basis, network structure, and governance sides. Moreover, the paper summarizes four transition trends of China’s urban master plan in the future: emphasize the importance of people and city; define the compact spatial structure of intensive development; highlight bottom-line and process control of management; make planning an important public policy for national governance system.
[Key words]  New Urban Agenda, Transformation of planning, Urban master plan, Shanghai

0引言

随着2015年中央城市工作会议的召开及习近平总书记近年来关于城市规划工作一系列重要讲话的发布,城市规划作为治国理政重要政策工具的地位日益突出。2016年,在以“规划60年:成就与挑战”为主题的中国城市规划学会沈阳年会上,住房和城乡建设部副部长黄艳认为城市总体规划、城市设计、“城市双修”是构建中国空间规划体系的突破口。其中,在中国现行城市规划体系中处于最顶层位置的城市总体规划,无疑将担任起中国城乡规划转型的排头兵和先行者的角色。
在此背景下,城市总体规划转型与改革往何处去,成为近年来业界从理论到实践层面致力于破题的热点议题。在住房和城乡建设部层面,专门组织开展“城市总体规划编制改革与创新”的专题研究[1],并就《城市总体规划编制审批管理办法(征求意见稿)》广泛听取社会各界的意见[2],同时于2017年正式启动15个城市的城市总体规划编制试点工作;在地方层面,随着上一轮城市总体规划2020年的规划期限临近,无论是北京、上海这样已经完成新一轮城市总体规划编制的城市,还是其他正在启动新一轮城市总体规划编制的城市,都在探索城市总体规划转型的方向。与此同时,学界对于既有城市总体规划编制、审批、管理各环节在价值、法理、技术及方法等方面存在不适应性的认识越来越趋于一致[3-6],对于城市总体规划改革创新的总体方向也达成了共识[7-9]。上述认识在2017年9月28日党中央、国务院批复的《北京市城市总体规划(2016—2035年)》[10]和业已正式上报国务院的上海新一轮城市总体规划[11]中均有所体现。在本轮城市总体规划编制中,上海在当前城市转型的关键阶段率先启动展望未来20年发展的城市总体规划编制工作,其规划成果本身传递出的对于城市发展的认知和规划转型的尝试,也许对当下中国城市总体规划转型具有重要的探索意义。
中国城乡规划的实践作为中国新型城镇化的重要方向之一,除了探索一条适合中国国情的城镇化道路之外,还应当为世界城镇化路径提供示范性样本。因此,本文以在2016年10月第三届联合国住房和城市可持续发展大会(以下简称“人居三”)上发布的《新城市议程》[12]为分析工具,透过对《新城市议程》这份由联合国及其各成员国为应对全球快速城镇化及气候变化等挑战所作出的重要政治承诺文件中的核心价值导向与规划理念的研判,与上海新一轮城市总体规划成果进行文献对照分析,从而为中国未来城市总体规划转型方向提供技术性参考。

1《新城市议程》中的规划取向

2016年10月20日,在厄瓜多尔基多召开的联合国“人居三”大会在总结全球人居环境领域20年来重要成就的基础上,正式颁布针对全球可持续城镇化发展问题的纲领性文件—《新城市议程》。文件始终围绕着公平和包容的核心理念,提出要推动城镇化的健康转型,就必须建立和完善城市治理结构,倡导优秀的城市规划与设计,并且确保可持续的财政支持。可以说,强调城市规划不可替代的作用,是世界各国透过“人居三”大会和《新城市议程》发出的重要信息[13]。

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