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城市总体规划“编审督”制度改革下的成都创新

刘继华,胡 章,王新峰   2017/12/26 10:14:14
 

[摘 要]城市总体规划“编审督”制度改革是解决当前城市总体规划实践各种问题的必然方向,改革的重点包括规划编制内容的优化、规划审查方式的调整、规划督察重点的转变和“编审督”管理制度的联动调整等。成都新一版城市总体规划落实改革要求,在规划编制内容上,突出总体规划的战略引领和底线管控地位;在规划成果制定上,探索性地明晰了各层级政府管理规划的事权和对应的强制性内容分级管理职责,提出了规划审查和督察的框架性设想。在此基础上,文章重点比较了“编审分离”和“分级管理”两种“编审督”方式实现的前提条件以及可能对城市总体规划改革带来的影响。
[关键词] 城市总体规划;“编审督”制度改革;强制性内容;编审分离;分级管理
[文章编号]1006-0022(2017)12-0011-07 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]刘继华,胡章,王新峰.城市总体规划“编审督”制度改革下的成都创新[J].规划师,2017(12):11-17.

Urban Master Plan Reform Based On “Compilation, Approval And Inspection” System, Chengdu/Liu Jihua, Hu Zhang, Wang Xinfeng
[Abstract] The reform of compilation, approval and supervision of urban master plan is necessary to solve problems in practice. The optimizing of compilation content, transform of approval object, and adjustment of supervision system are the main reform contents. Following the reform demand, Chengdu master plan also makes some reforms: on the compilation content, highlights the guidance and bottom-line control of master plan; on the plan result, defines the administrative power and responsibilities among different governments, and puts forward the planning approval and supervision thought. At last, the paper compares the different realized condition between “separated compilation and approval” and “hierarchic control”, analyzes their influence to urban master plan.
[Key words]  Urban master plan, Reform of compilation, approval and supervision, Compulsory content, Separated compilation and approval, Hierarchical control

 

0引言

城市总体规划(以下简称“总规”)改革一直是学术界研究的重点,在近期的相关研究中,基于明晰中央和地方政府事权的“编审督”制度联动改革逐渐成为研究热点。例如,石楠提出,总规应该是政策性的,政策性的核心是协调各种利益关系,首当其冲的便是中央与地方利益关系的协调;赵燕菁提出,根据各级政府的事权,将总规分为国家、省和地方三个部分,分别由中央政府、省政府和地方政府审批;郑德高提出,总规减负不能完全解决当前的困境,其改革核心是明晰事权边界,涉及中央事权的规划需上报中央政府审批;杨保军提出,新版总规编审办法改革的一个重点方向就是明晰规划法理、尊重政府事权,要管住城市发展的底线,合理把控刚性控制的边界,区分不同规划层次、不同城市地区规划强制性内容的表达深度和表达方式等。
2016年9月在全国城乡规划改革工作座谈会上,住房和城乡建设部提出了推动总规“编审督”制度系统改革的思路和要求,并发布了《关于改革创新城市总体规划工作方案的说明》以及“编审督”方面管理办法修改的征求意见稿。相关会议文件顺应了改革要求、指明了改革方向,但要尽快落地并转化为正式的管理要求,还需要各地在新一版总规编制过程中进行探索,总结经验。成都作为较早启动总规编制改革的试点城市,在新一版总规修编中,按照会议精神,着力探讨了新理念下总规编制重点的调整,明晰规划管理事权的成果编制创新,本文将以《成都市城市总体规划(2016—2035年)》为例,详细介绍成都所做的探索。1总规“编审督”制度改革的背景和意义

1.1“编审督”制度改革的必要性
我国总规制度建立于计划经济体制之下,至今仍延续着很强的计划经济特征,表现为编制层次较多、技术内容繁杂,强调详细的蓝图式布局、系统全面的技术细节,规划编制与规划审批、规划管理、规划实施等过程脱节。过多的编制内容叠加上繁杂的修改申请、技术论证和征求意见程序,使总规编审的周期十分漫长,部分由国务院审批的总规的编审周期竟达10年以上。当前规划督察的主要手段是按照总规确定的强制性内容“按图索骥”,这就要求以指导城市长远发展战略为主要目标的总规必须一次性达到控制性详细规划(以下简称“控规”)的落地深度。按《中华人民共和国城乡规划法》的要求,对于总规强制性内容的调整,必须报原审批机关同意,并重启周期漫长的修编程序。“编审督”的整个过程事实上已经“结成”了一个互相制衡、难以解开的“死结”。
实践中,地方政府对于总规的重视程度越来越高,但为了规避编审程序和督察风险,出现了很多不合理的做法。例如,有的城市高度重视总规编制的深度,使之成为汇总控规强制性内容的大拼盘,忽视了总规战略引领的作用,造成城市布局的碎片化;有的城市规划过期也不提出修编申请,或者总规一直处于动态编制过程中却迟迟不提交审批,通过专项规划和年度计划等方式“架空”或替代总规,严重影响了总规的严肃性和权威性。在对管理事权缺乏合理界定以及对强制性内容传导机制缺乏合理设计的情况下,过于庞杂的编制要求、过于僵化的审批机制和过于刚性的督察机制,事实上已经封死了总规由蓝图式规划向政策性规划改革创新的路径。

1.2“编审督”制度改革的紧迫性
中共中央十八届三中全会提出,要全面深化改革,转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,推进国家治理体系和治理能力现代化。随后,中央对城镇化、城市工作和生态文明建设提出了一系列的战略部署和任务要求,建立国家空间规划体系、推进规划体制改革的要求越来越紧迫,也越来越具体。加快推进总规“编审督”制度系统改革,既是破解当前城市规划突出问题的现实需要,更是建立我国空间规划体系的必然要求。目前,国务院审批的2020年总规即将到期,全国新一轮总规编制工作正在陆续启动,必须加快推动总规编制、审查审批和实施监督等方面的系统性改革。
根据2016年全国城乡规划改革工作座谈会明确的“编审督”制度系统改革思路和原则,各地在新一版总规编制中积极探索和创新。例如,上海在新一版总规中提出了“1+3”的成果框架,强调总规向战略性和结构性层面的转型;北京在新一版总规中围绕明晰“四个中心”的战略定位,强调非首都功能的疏解,强调对大城市病问题的综合治理,凸显了总规的操作性和政策性。然而,既有的实践虽探索了规划改革的方向,但更多还局限在规划编制领域,无法涉及“编审督”制度联动改革的全局性设计。随着各地现行总规即将到期,制度改革和设计的窗口期即将关闭,如果不能在新一版总规审批前完成相关制度设计和调整,总规将不仅失去解决当前突出问题的重要机会,还有可能错过在国家空间规划体系改革创新中发挥应有价值的历史机遇。

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