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地方政府规划的行动取向与政策把持—黄石市2049战略规划与总体规划的比较观察

杨箐丛,何冬华,霍子文   2017/12/26 10:13:27
 

[摘 要]地方政府是组织编制与实施城乡规划的主体。然而,长期以来,由于城市总体规划存在审批周期冗长、规划内容繁杂及事权关系不清等弊端,使得地方政府对其又爱又恨,编制战略规划成为地方政府规避总体规划弊端的方法之一。文章以湖北省黄石市2049战略规划与城市总体规划为比较研究的对象,从地方政府的视角剖析战略规划与城市总体规划在编制目标、过程、内容及实施等方面的异同,分析二者存在的“最大公约数”,从城市共识、全域治理和机制保障等方面提出战略规划与城市总体规划协同对接、形成合力的建议。
[关键词]城市总体规划;战略规划;地方政府;比较研究
[文章编号]1006-0022(2017)12-0018-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]杨箐丛,何冬华,霍子文.地方政府规划的行动取向与政策把持—黄石市2049战略规划与总体规划的比较观察[J].规划师,2017(12):18-23.
                                                                                                                                                                                                                                                           
Action-oriented And Policy Control Of Local Plans: A Comparative Study Of “2049” Strategy And Master Plan Of Huangshi City/Yang Jingcong, He Donghua, Huo Ziwen
[Abstract] Planning formulation and implementation are dominated by local government. strategic plan has been an optional substitute for urban master plan by local governments due to its complexity.  The paper compares the target, progress, content and implementation of “2049” strategy and master plan of Huangshi city from the viewpoint of local government, finds out their “greatest common divisor”, explores an integrated approach from urban consensus, general governance, and mechanism guarantees.
[Key words]  Urban master plan, Strategic plan, Local government, Comparative study


0引言

一直以来,城市总体规划被定义为“对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设和综合部署和实施措施”①,是指导城市地方政府进行空间资源分配与土地利用布局的基本依据。中共中央十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,2015年中央城市工作会议进一步提出“要提升规划水平,增强城市规划的科学性和权威性”。然而,随着我国市场经济的不断发展和资源环境的约束矛盾日益加深,城市总体规划的不适应性也逐渐突显。正是在这一时期,城市战略规划再受重视,因其战略性、长远性、全局性的特点成为地方政府热衷使用的谋划远景蓝图的重要工具。
在新形势下,学术界对战略规划和城市总体规划的关注与研究持续不断,主要集中在改革创新方向、空间规划体系、总体规划实践和地方政府行为等方面。其中,李晓江等人从价值理念、事权法理、规划体制和技术方法等方面系统提出了总体规划改革创新方向;杨保军等人提出在国家构建空间规划体系的背景下,城市总体规划在城市层面的空间规划体系中占据主导地位;庄少勤从规划目标、发展模式、空间格局和规划方法等方面对上海城市总体规划的创新探索进行了总结;易晓峰以广州为实例,提出新形势下城市总体规划的转型应从实施角度出发,考虑地方政府的诉求,并理顺各级政府、各类规划之间的关系;郑国提出战略规划不仅要凝聚社会各界的共同愿景,还要成为政府实现“善治”的政策平台和重要工具。然而,目前将战略规划与城市总体规划进行比较分析的研究较少,而从地方政府规划的行为和政策视角来分析的研究则更少。
因此,在当前城市总体规划改革的背景下,从地方政府的视角,对战略规划与总体规划进行比较分析,将为城市总体规划的改革提供思路。本文选取湖北省黄石市作为研究对象,一方面是因为黄石市城市总体规划由国务院审批,经历了市、省、国家整个编制审批流程,另一方面是黄石市作为资源枯竭型城市,在转型关键时期推动了战略规划与城市总体规划的联动编制,具有一定参考价值。本文将从地方政府视角,对黄石市2049战略规划与总体规划并行推进过程中的异与同进行剖析,从而提出两者协同对接、形成合力的建议。

1总体规划的实施尴尬与战略规划的及时补位

湖北省黄石市是新中国成立初期重要的矿冶工业城市。随着矿产资源的日渐枯竭,黄石市面临着转型发展的现实需求。2003年经国务院批准实施的《黄石市城市总体规划(2001—2020)》对黄石市城市社会经济发展起到了重要的指导作用,但是随着黄石市城市发展面临新的形势与背景,亟待对该版城市总体规划进行调整。当前,国务院批复的城市总体规划大多以2020年为规划期末,这在规划期限上制约了地方政府对城市未来的谋划与展望,且由于城市总体规划审批流程长、时间久,地方政府对社会经济发展与城市建设的迫切需求难以及时反映到城市总体规划之中。因此,在编制城市总体规划的同时,黄石市政府推动了战略规划的编制工作,甚至期望战略规划中的近期行动能得以实施。

1.1城市总体规划的实施尴尬
黄石市城市总体规划面临管控期限、空间和实施等方面的现实问题,这些问题也正是很多城市在编制与实施城市总体规划时面临的困局。
首先是规划管控期限过短。由于审批周期过长,许多总体规划面临着批准即需修编的情况,法定规划管控的时间很短。早在2008年,黄石市政府就启动了城市总体规划的实施评估工作。当时武汉城市圈“两型社会”综合配套改革试验总体方案获国务院批复,黄石市被列为武汉城市圈副中心城市,迎来了区域发展的新机遇。然而,正当黄石市政府积极响应外部新机遇,希望通过城市总体规划在空间发展上寻求新突破的时候,其城市总体规划却因漫长的实施评估、规划编制和审批周期的限制,诸多发展新思路在空间上难以落地。从2008年启动实施评估到2017年城市总体规划获批,历经11年,且距规划期末2020年仅剩3年时间。这一尴尬局面是让大多数地方政府认为总体规划“无用”的最直接原因。
其次是空间管控范围受限。城市总体规划往往聚焦于市辖区内的中心城区,对于全域空间布局统筹管控的方法与手段较为缺乏。以黄石市为例,由于黄石市区面积较小,且市区与下辖大冶市城区距离较近,两地已形成相向发展趋势,现状建成区已经连成一片,而黄石市城市总体规划受制于政府事权,在市域范围难以对用地布局进行指导,对突破市辖区的片区缺乏指导下层次规划编制的方式。
最后是实施监督过于刚性。城市总体规划的卫星遥感督查等实施监管制度开始逐步建立,这是上级政府为保障公共利益和长远利益而对地方政府加强监管的制度设计,有效维护了城乡规划的权威性和严肃性。但当前督查体制建设尚未厘清各级政府的事权关系,容易“一刀切”,导致对地方政府的监管刚性过强而弹性不足。以黄石市为例,黄石市政府在编制黄石市城市总体规划时,考虑到上级政府对中心城区的督查事权,要求将中心城区范围尽可能地划小,并按照控制性详细规划的内容拼合形成中心城区的土地利用规划图,导致总体规划失去了宏观指导意义。
上述问题的存在使城市总体规划的战略性、全局性和可操作性大打折扣,因此地方政府更愿意推动战略规划的编制,将其作为未来施政纲领的空间响应。

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