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东莞城市总体规划的空间治理探索与规划应对

邹 鹏,罗 彦,陈俊峰   2017/12/26 10:12:35
 

[摘 要]当前,东莞正处于转型发展的关键时期,早期发展模式下的空间管理方式难以适应新的发展需求,需要探索空间治理的新模式。而基于计划经济时代背景的城市总体规划也面临一系列问题,其改革创新成为城市规划行业持续关注的热点话题。文章结合正在编制的《东莞市城市总体规划(2016—2030年)》,基于空间治理视角,从城市治理模式、规划管控方法、资源要素配置和规划创新表达方面对新时期总体规划的编制方法进行了有益探索。
[关键词]空间治理;城市总体规划;改革创新;规划管控方法
[文章编号]1006-0022(2017)12-0024-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]邹鹏,罗彦,陈俊峰.东莞城市总体规划的空间治理探索与规划应对[J].规划师,2017(12):24-29.
                                                                                                                                                                                                                                                           
Spatial Governance And Planning Response Of Dongguan Urban Master Plan/Zou Peng, Luo Yan, Chen Junfeng
[Abstract] At present, Dongguan is undergoing a critical period of urban transition. Traditional spatial governance model no longer fits development needs.  The last urban master made in planned econmy era needs reform and innovation. The paper takes Dongguan urban master plan (under compilation) as an example, studies urban governance mode, planning control measure, resources allocation method, and planning innovation of urban master plan.
[Key words]  Spatial governance, Urban master plan, Reform and innovation, Planning control measure


0引言

东莞是我国改革开放的先行区和“珠三角发展模式”的原生样本。改革开放以来,东莞以“外资驱动、多轮并转、以地生财、增长导向、自下而上”的模式,通过工业化带动了经济社会与城乡建设的迅速发展,从传统农业县发展成为一个具有国际影响力的现代制造业名城。然而,该模式也带来了城市集聚能力不足、城市品质不高等问题,使城市面临空间全域化、连绵化下如何统筹管理及存量更新提质下如何推进更新管理的特殊挑战。因此,东莞的典型性和特殊性,在空间治理模式转型方面的实践,对珠三角乃至全国类似城市都有一定的示范意义。
党的“十八大”以来,国家大力推进国家治理体系和治理能力现代化建设。在空间治理方面,已经明确了空间规划、用途管制和差异化考核三个重要方向,并提出要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。城市总体规划作为统筹各类发展空间需求和优化资源配置的平台,在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用,并成为新时期治国理政的重要手段。近年来,城乡规划行业一直致力于城市总体规划改革与创新的研究,住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)也开展了多项试点工作。东莞是住建部2030年城市总体规划编制改革创新首批试点城市,成为城市总体规划编制改革的先行区,为城市总体规划编制改革做出了有益的创新与探索。

1空间治理视角下的总体规划转型

1.1空间治理与总体规划的作用
空间治理就是解决空间生产过程中所产生的问题。陈晓彤认为,空间是治理的基础和对象。法国学者Rene Lourau于2003年指出,“没有空间就没有制度”,没有空间也就没有治理,治理都是在特定空间中进行的,并且针对的是空间内存在的关系和其他问题。空间治理是提升城镇化质量的手段之一。而引入空间治理概念,目的在于对不同空间利益主体的空间关系进行协调,实现空间生产关系顺应空间生产力发展需要的目标,逐步提高城镇化发展的质量。而城乡规划本身就是空间治理的关键过程,无论是列斐伏尔还是卡斯特尔,都认为规划就是对各种冲突在空间上进行政治性谈判、协调。
当前,中国正面临着从工业驱动向创新驱动、消费驱动的转变,城市空间治理模式也相应面临转型。针对国家的空间治理,一方面要深入研究如何能够进一步夯实国家的基本权力,不断健全和完善既有的法律制度,提高治理能力;另一方面也要尽量避免在国家空间治理领域的权力“另起炉灶”和“重复建设”,切实提高政府对土地使用和空间管理的效能。
城市总体规划是我国治理能力现代化的综合工具和重要平台,从计划经济时代附属于国民经济计划,到改革开放初期成为城市各项建设的综合部署,再到21世纪初期上升为政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的发展蓝图与公共政策,无不发挥着重大作用。

1.2总体规划面临的挑战与转型要求
与此同时,基于计划经济时代背景形成的城市总体规划与市场经济下开放包容的城市建设精神存在诸多矛盾,诸如部门权力的条块分割、规划体制的不尽完善及规划方法的技术缺陷等问题。在新的发展阶段,城市总体规划需要解决编制方法不适应实际需求、对市域的管控和指导不足、规划适应能力不强、缺乏有效的传导机制与监管措施、公共政策属性体现不足等各种问题。
当前,中国城市和城乡规划的发展正处在新的历史转折点。经济体制的转型,要求尊重市场规律,发挥市场在资源配置中的决定性作用;依法治国的推进,要求完善规划法律法规体系,依法行政;新型城镇化的实施,要求规划以人为本;以及跨入“城市时代”后伴随而来的社会整体组织方式的改变,均推动着城市总体规划逐步进入全面改革的攻坚阶段。这就要求总体规划从空间治理角度,从规划管控模式、治理路径和技术手段等方面进行改革创新,探索新时期的城市总体规划编制方法。

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