首页 > 2017第12期 > 规划管理 > 安徽城市公共服务设施综合规划编制导则思路探讨
规划管理
【全文献下载】PDF下载

安徽城市公共服务设施综合规划编制导则思路探讨

吴亚伟,代晓辉,张超荣   2017/12/26 9:59:01
 

摘 要]为适应新型城镇化和供给侧改革背景下城市公共服务设施规划、建设与管理的需要,《安徽省城市公共服务设施综合规划编制导则》提出了以一个“综合规划”统筹多个公共服务设施专项规划的新型规划编制模式,对城市公共服务设施综合规划编制的思路、层次、内容、成果形式进行了详细规定,从“一张蓝图”设施统筹整合布局、单元化与弹性化的规划管控体系、部门联动实施机制等方面探索了城市公共服务设施综合规划编制的方法,构建了“城市公共服务设施一张蓝图”的管理框架。文章在分析当前城市公共服务设施专项规划编制存在的主要问题的基础上,剖析了《安徽省城市公共服务设施综合规划编制导则》制定的思路和主要内容,总结了其在实践操作中的不足与相关思考。
[关键词]公共服务设施;综合规划;一张蓝图;单元化管控;部门联动
[文章编号]1006-0022(2017)12-0030-07 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B
[引文格式]吴亚伟,代晓辉,张超荣.安徽城市公共服务设施综合规划编制导则思路探讨[J].规划师,2017(12):30-36.

Research On Urban Public Service Facilities Comprehensive Planning, Anhui/Wu Yawei, Dai Xiaohui, Zhang Chaorong
[Abstract] In order to satisfy the construction demand of urban public service facilities under the background of new urbanization and supply-side structure reform, “Guidelines of Anhui urban public facilities comprehensive planning” puts forward a new formulation mode which coordinates multiple specialty plans in a comprehensive plan, and defines the e idea, level, content, and product; explores the formulation strategies of “one map”, planning control system, and multiple departments linkage; builds a management framework of “one urban public facilities blueprint”. Based on the problem analysis, the paper discusses the compilation idea and main content of “Guidelines of Anhui urban public facilities comprehensive planning”, summaries the deficiency and experience by practice.
[Key words]  Public service facilities, Comprehensive planning, One blueprint, Blocking control, Departments linkage


0引言

党的“十九大”提出改善民生水平、完善公共服务体系对不断满足人民日益增长的美好生活需要具有重要作用,公共服务建设已经成为社会治理创新的一项重要目标[1]。国家供给侧结构性改革政策强调补齐公共服务等发展短板,构建社会服务体系,进一步凸显了公共服务设施建设的重要性。中央城市工作会议强调要完善城市公共服务和城市治理机制,由此可见公共服务设施规划就显得尤为重要[2]。
然而,当前国家通用的城市公共服务设施规划准则主要包括《城市公共设施规划规范(GB 50442—2008)》、《城市居住区规划设计规范》(2002版)以及各个公共事业规范[1]。这些规范具有较强的普适性,但也存在时代局限性,内容较为陈旧,对编制技术的指导较为宽泛,从而导致公共服务设施规划各式各样,缺乏科学、统一的编制技术、内容和成果形式[3-7]。更为重要的是,此类规范导向下的城市公共服务设施专项规划之间缺乏紧密衔接和有效协调,既不利于规划管理,又不便于对各类设施建设的管控和监督,难以适应新的城市发展需求和新形势下国家空间规划体系改革的战略要求,亟待改进。为推进安徽省规划工作改革,全面提高城市可持续发展能力和公共服务水平,提升市民的获得感和幸福感,安徽省住房和城乡建设厅组织开展了相关研究,并于2016年4月出台了《安徽省城市公共服务设施综合规划编制导则》(以下简称《导则》),指导并规范了安徽省城市公共服务设施综合规划编制工作。
1城市公共服务设施专项规划编制存在的主要问题

1.1纵向规划体系不健全,内容局限、层级不均、布局单一化
在体系和内容上,现行各类公共服务设施专项规划关注的重点局限于各行业主管部门日常工作中的难点部分,导致城市公共服务设施规划体系不健全。例如,大部分城市偏重于编制学前教育规划、中小学布点规划、养老设施规划,而同一领域中的特殊教育、职业教育和社会福利等设施内容常被忽视(而其他类专项规划又不会涉及)。这些未被纳入规划体系的设施,由于缺乏规划支撑,项目在立项、土地甚至资金等方面得不到同等保障,在实际建设中往往存在“被动的妥协”和“因陋就简”,制约了城市公共服务水平的提升。
在层级上,现行公共服务设施规划“重大型、轻系统”,整体层级不均的情况较为普遍,导致区级、社区级公共服务设施短缺,影响近距离提供公共服务的能力,制约了城市社会事业发展。例如,在社区级公共服务设施规划方面,除了北京、上海、广州、南京和成都等少数城市开展了社区或基本公共服务圈、15分钟生活圈规划[8],大部分城市在基层公共服务设施规划上基本处于空白。
在布局上,现行公共服务设施规划编制较少考虑老城区、新建地区等不同地区在人口密度、人员结构、群体需求和设施现状基础方面的差异性,在不同地区大多采用单一依靠半径的布局模式和控制方式。这种不分地域、无差别、单一而雷同的布局方式,无异于抹杀了地区的差异性,导致设施分布不均,使得老城资源集中,而新区资源相对欠缺,甚至出现供不应求与供给过剩并存现象。设施资源不足与利用率不高同时存在的问题在诸多领域出现,如公共教育方面,老城区内学校大班额、班级规模过大,外围地区又存在招生难的问题,反映出教育资源配置不均衡。

1.2横向规划之间缺乏协调,逻辑封闭、衔接不力、相互掣肘
现行公共服务设施规划多为“纵向”体系,忽视“横向”关系,规划各类设施的结合性不强。一般而言,公共服务设施之间的共性较强,如教育与体育设施、文化与体育设施、医疗与养老设施等,然而现行规划中往往忽视了不同公共服务设施之间整合共建、开放共享的可能,与当前“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念的价值导向不符,特别是在老城区等用地紧张的地区,各类设施集约共建显得尤为迫切和重要。在实际规划编制过程中,即使有些规划注意到这一点,但囿于逻辑封闭的规划对象体系和体制机制,只能将其作为实施策略加以论述。因缺乏行之有效的空间布局方法和建设路径,导致规划的可操作性不强,往往陷入“隔靴挠痒”的境地。
更为严重的是,当前城市公共服务设施规划多为分项编制,由于规划编制年限、基础资料和规划技术等因素的影响,且因缺乏有效的动态更新、空间协调和实施保障机制,致使各个专项规划依据、规划底图和规划背景差距较大,规划成果质量参差不齐。此外,公共服务设施用地重叠冲突、布局不合理、相互之间产生不良影响的现象时有发生。规划内容相互掣肘、规划的协调性不足严重削弱了规划的科学性和权威性,甚至造成空间管控无序、土地资源浪费和项目推进困难等问题,致使规划管理无所适从。以安徽省某市为例,从2007~2010年,由各行业主管部门牵头先后编制了社会事业类专项规划37项,2010年以后,又对中小学等专项规划进行了修编和增补。这些规划时间跨度很大,又多是技术性成果,多个规划在目标、规划范围、数据标准、路网底图和成果格式等方面存在较大的差异,地方规划主管部门在实施过程中付出了大量的时间成本和技术成本。

1.3重技术、轻管理,与规划管理相脱节
现行城市公共服务设施专项规划编制多偏重于研究规划技术层面的内容,追求设施规划内容的全面、布局的合理、指标配置的科学,而较少关注基本公共服务在空间层面的落实,对于实施操作层面的规划管理机制的研究尤为不足。
在理念上,现行规划更多强调对公共服务设施的刚性控制,而忽视了设施规划引导研究,无法满足市场经济条件下多元主体建设行为的实际调控需要。在空间管控上,由于忽视各类公共服务设施业态特点和市场经济下的建设不确定性,现行规划多采用单一化的固定边界管控策略,时常造成发展环境稍有变化,某项设施根本无法实施的现象,难以满足实施灵活、高效管理的现实需要。在全面性上,现行规划多强调依靠服务半径的布局模式和控制方式来实现城市空间的服务圈层全覆盖,而不注重与城市行政管理单元和城市规划管理单元空间范围的契合,导致常出现规划设施与实际服务的人口规模和范围不一致的情况,给今后的规划管理和项目实施带来极大的不便。控规及单元控制规划作为规划管理部门审批项目最直接的依据,城市公共服务设施专项规划理应主动与其对接[9]。因此,城市公共服务设施专项规划编制应从规划管理的视角,着重探究规划编制与规划管理之间相脱节的问题,加强规划管理体制与机制层面的研究。

  会员登录后方可【全文下载】PDF下载 登录

[返回]
Copyright (C) 2013 All Rights Reserved 版权所有 规划师杂志社 桂ICP备05013918号 桂公网安备 45010302000195号
地址:广西南宁市青秀区月湾路1号南国弈园6楼 邮编:530029
电话:0771-2438012 传真:0771-2436269 E-mail:planner@21cn.net