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重庆“多规协同”空间规划编制体系实践

王 岳,彭瑶玲,曹春霞,吴芳芳   2017/12/26 9:52:55
 

[摘 要]建立空间规划体系是当前城乡规划领域改革创新的重大议题。2013年以来,重庆以城乡规划为空间统筹平台,以法定城乡规划的全覆盖为契机,与相关部门联合协调和制定规划编制技术标准,统一地形图和规划成果标准,在不打破现行各部门事权的前提下初步实现了“多规”的协同,探索了具有重庆特色的空间规划编制体系,为重庆空间规划体系的构建夯实了基础,也为全国空间规划体系的构建积累了经验。
[关键词]多规协同;空间规划;编制体系;重庆
[文章编号]1006-0022(2017)12-0037-05 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B
[引文格式]王岳,彭瑶玲,曹春霞,等.重庆“多规协同”空间规划编制体系实践[J].规划师,2017(12):37-41.

Practice Of Spatial Planning Formulation System Based On Multiple Plans Integration, Chongqing/Wang Yue, Peng Yaoling, Cao Chunxia, Wu Fangfang
[Abstract] The construction of spatial planning system is an important topic of urban-rural planning reform. Since 2013, Chongqing takes urban-rural plan as the platform, takes the opportunity of legal plans full coverage, sets up the technical standard with different departments, unifies the topographic map and standard planning result. Thus, Chongqing has achieved the “multiple plans integration” while reserving the powers and authority of departments, built a regional planning formulation system, and provided experience to other cities.
[Key words]  Multiple plans integration, Spatial planning, Formulation system, Chongqing


建立空间规划体系是当前城乡规划领域改革创新的重大议题。自2013年十八届三中全会明确提出要“建立空间规划体系”以来,中央在城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划(2014—2020)》、《生态文明体制改革总体方案》、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》等一系列重要会议及文件多次把构建统一协调的空间规划体系作为一项重点改革任务加以部署。
为贯彻落实中央精神,重庆市委、市政府提出了要加快建立统一协调的空间规划体系,着力健全“纵向到底、横向到边”的规划管理体系,于2014年7月下发了《关于印发重庆市法定城乡规划全覆盖工作计划的通知》(以下简称《全覆盖工作计划》),并启动实施。整个工作历经规划研究、体系构建和实施推进3个阶段,一直持续至今,主要探索了基于直辖体制和省域空间尺度下的集规划编制体系、规划编制机制、规划法定化路径、规划大数据平台于一体的全域空间规划编制体系,为重庆空间规划体系的构建夯实了基础,也为全国空间规划体系的构建积累了经验,对于提高重庆城乡规划的前瞻性、科学性和权威性,提升城乡治理水平,实现治理体系、治理能力现代化具有重要意义。

1重庆规划编制体系现状与主要问题
 
1.1特殊的资源环境和基础本底条件
重庆具有“省域架构、直辖体制”的双重特征,市域面积为8.24万平方公里,相当于一个中等省的规模。截至2016年底,常住人口为3 048万人,城镇化率为62.6%,其中850万人居住在5 473 km2的主城区,所以重庆又具有大城市带大农村的特征。重庆还是著名的山城和江城,山地丘陵面积占到94%,长江干流由西至东横贯重庆全境,库区面积占三峡库区总面积的85.6%。重庆主城区位于世界上最典型的褶皱山地,地处长江和嘉陵江汇合处,两江合抱,青山纵隔,建设用地和非建设用地犬牙交错,空间管控难度大。因此,要建立统一协调的空间规划体系,虽有治理体系扁平化之利,但面临空间层次众多、空间关系复杂之弊。

1.2既有规划编制体系情况
依据《城乡规划法》,结合特殊市情,重庆的法定城乡规划体系遵循一级政府、一级规划、一级事权,以及下层级规划不得违反上层级规划的强制性内容的原则构建。2007年国家批准重庆设立统筹城乡综合配套改革试验区;同年9月,重庆的城乡总体规划成为获国务院批准的全国首个以城乡冠名的总体规划,以此为契机,重庆探索及创设了城乡总体规划和村规划。该体系明确重庆的城乡规划分为城乡总体规划、城市规划、镇规划、乡规划、村规划;城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划;详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。该体系经2010年颁布施行的《重庆市城乡规划条例》得以固化,并一直延续至今。

1.3存在的主要问题
在前期研究中,对涉及到空间资源管理的300多项已编规划和80多项法律法规进行了梳理,在对既有规划进行评估的同时,对规划体系和编制机制进行了评估,评估发现的主要问题如下:
1.3.1城乡空间资源管控规划尚未全覆盖
由于城乡规划编制工作受制于城市规划区、国有土地、建设用地管理权限,其工作重点集中于城市规划区建设用地范围,难以发挥综合调控和资源管控能力。部分专业、专项规划范围局限在城市建设用地上,存在大量的盲区、死角,导致规划管理于法无据,难以适应城乡一体化治理要求。重城轻乡、重主城轻区县的现象依旧比较突出,镇(乡)规划特别是村规划还比较薄弱。
1.3.2缺乏与相关规划的常态协调机制
据统计,由22个市级部门及各类主体编制的规划达80多种,且多数规划都涉及到空间资源的分配与管理,由于不同编制主体的理论依据与技术基础分歧较大,部门之间缺乏有效的沟通与协调机制,导致空间资源利用出现重叠或空白,造成了空间管理的分散与无序,给城乡发展和部门管理带来诸多矛盾,也影响了规划实施效果。因此,迫切需要通过制度的创新,实现空间的统筹。
1.3.3法定城乡规划的内涵有待丰富完善
重庆在法定规划编制体系中探索和创设了城乡总体规划与村规划类型,但市级与区县级城乡总体规划的承继关系、刚性内容传递还需进一步界定,内涵有待丰富完善。
1.3.4研究信息化对规划科学性的支撑有待增强
由于城乡空间系统的日益复杂化和空间资源管控难度的加大,加之手段和方法的局限,导致无法准确把握现状与资源环境条件,以及人口、资源、环境动态运行的规律,影响了规划编制的科学性和实施效果。
1.3.5规划工作协调机制不够完善
规划过程中社会各方参与规划编制的机制有待进一步健全。此外,规划修改程序严格、流程繁琐,尤其是多部门审查审批时,程序多,亟待在规范化、法制化的同时,提高协同的工作效率。

2“多规协同”的空间规划编制体系构建

2.1确立无死角、全域覆盖的体系构建目标
构建统一协调的空间规划编制体系,切实打破城乡二元规划格局,坚持制定涵盖城市与农村、建设用地与非建设用地的“全域”规划,统筹城乡人口、产业、配套资源布局和生产、生活、生态空间布局,真正实现全域空间资源都有规划管控、所有建设项目都有规划遵循的目标,从而实现从规划部门的小规划走向全社会的大规划,实现空间上“无死角、无重叠”的规划全覆盖。

 

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