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大型保障房住区贫困集聚测度及其发展对策

王承慧,张丹蕾,汪 徽   2017/12/26 9:45:07
 

[摘 要]大城市保障性住房建设呈现出明显的历时性集聚趋势,形成众多大型保障房住区。借鉴欧美大型社会住房和公共住房的实践经验与教训,中国应密切关注大型保障房住区的发展动向,避免严重衰败。基于国际保障性住房衰败研究成果,结合中国保障房的住房权属特征,文章结合南京主城边缘7个案例,采用关联住房类型的贫困集聚测度,综合分析大型保障房住区发展动态,提出促进建成大型保障房住区持续健康发展和未来保障房规划的策略建议。
[关键词] 大型保障房住区;贫困集聚;住房规划;住区发展
[文章编号]1006-0022(2017)12-0093-08 [中图分类号]TU984.12 [文献标识码]B
[引文格式]王承慧,张丹蕾,汪徽.大型保障房住区贫困集聚测度及其发展对策[J].规划师,2017(12):93-100.

Poverty Concentration And Development Strategy Of Large Subsidized Housing/Wang Chenghui, Zhang Danlei, Wang Hui
[Abstract] Subsidized housing are congregating obviously over time as large communities. Learning from public housing lessons in western countries, China shall prevent decay of affordable housing.Base on the international experience and China’s character, the paper takes seven cases of Nanjing as examples, analyzes the development trend of large affordable housing by the congregate index, puts forward some strategies for the development large affordable housing.
[Key words]  Large subsidized housing, Poverty concentration, Housing plan, Residential district development


第二次世界大战后,欧美建设的不少大型保障性住房(以下简称“保障房住区”)逐渐呈现社会、经济和物质的多重衰败[1],成为住房存量中的“最后选择”,20世纪80年代以后成为国家和地方不得不投入巨大精力介入的问题。逆转衰败是长期而艰难的过程,需要多维整合政策,既要短期见效又要长期治本,既要微观具体应对又要宏观政策响应,挑战不可谓不巨大。
保障房作为一种可支付性高的住房存量,对于提高大城市的包容性、缓和阶层固化、营建和谐积极的城市社会经济环境起到重要的作用。任何住房都存在衰败风险,然而,由于保障房获得了政府多种优惠、补贴和财政支持,如果短期内或规模化发生衰败,将会引发政策合理性的重大质疑,甚至会成为新自由主义攻击的标靶。保障房是值得珍惜的住房存量。而珍惜的方式,就是使这一具有公共财政支持和政策优惠的资产在住房市场中发挥积极的作用,一定要避免陷入欧美等国曾经出现的衰败困局。
20余年来,中国大城市保障房建设呈现出较明显的历时性、多样化的集聚趋势,在空间上表现为在城市边缘、近远郊区与新城区的集聚,形成众多大型保障房住区。虽尚未出现广泛的严重衰败的报道,但是中国的大型保障房项目的规模远大于欧美①,需要对其发展状况进行研究,了解共性和差异,把握潜在问题,及时跟进政策以预防衰败。

1研究思路

1.1宏观视野和具体项目研究相结合,关注发展走向
欧美近20年关于公共住房和社会住房的持续深入研究,进一步揭示出了其发展的多面性,值得我国关注。美国某些严重衰败的项目不能代表此类住房项目的全部[2],芝加哥、波士顿和纽约的公共住房发展状况有较大不同[3-7]。欧洲的国家之间、同一国家不同城市之间、同一城市不同项目之间的发展情况存在众多不同;即便是看上去物质空间非常相似的大型社会住房项目,由于其具体条件的不同也会呈现出发展的差异[8-10]。衰败项目的转型计划实施效果差异也很大,美国混合收入转型项目在应对城市贫困方面的作用长期存在争议[11-12]。我国对其进行研究可获取两方面借鉴:一是研究必须秉持客观谨慎的态度,避免研究的简单化、笼统化,不能以偏概全;二是关注大型保障房发展走向,分析其在特定背景和环境下的住房市场地位,从而为避免衰败、走向健康持续发展奠定基础。
中国2010年后关注建成后保障房实际效果的研究逐渐增加,涉及居住空间分异[13]、社会绩效[14]、公共设施[15-17]、居住环境[18-19]、就业空间[20]等方面,近期也出现对于保障房居民居住意愿[21]、日常生活[22]的研究。相关案例研究大多集中在广州、北京、上海、武汉、重庆和南京等保障房规模化集聚的大城市。上述研究多集中在宏观层面或单一领域的问题解析上。马晓亚等人关注了广州保障房住区从初始社会生态向现状社会生态的不同演变路径,总结了社会空间特征类型[23],这类将宏观视野和具体项目相结合来探究保障房发展走向的研究非常少。本研究从贫困集聚的角度对这一领域进行补充。

1.2借鉴保障房衰败研究成果,聚焦贫困集聚
国际上衰败保障房的发展路径可以归纳为“建设与初始人群入住—发展与问题呈现—转型与问题应对”。几乎所有的保障房初建时都是比较受欢迎的,然而随着城市社会经济和住房体系的发展,一些不利于保障房的因素开始出现。某些特定区位和条件下的保障房,不利因素的积累及影响趋向严重,引发衰败。例如,美国公共住房的衰败与政治因素、入住资格政策、地方政府机构能力缺失及种族隔离、产业空间等结构性原因有很大关系[5,24-25]。而西欧和北欧国家则由于有吸引力的住房市场形成过滤机制,社会住宅出现剩余化现象,成为低收入或外来低技术移民集聚地;某些社会住房缺乏有效的管理和治理,逐渐衰败[8,26]。尽管衰败机制有异,但当问题逐渐积累达到物质、经济和社会多重衰败的情况下,住区将陷入难以摆脱的恶性循环,在住房体系中逐渐沦为末端是共性结果,成为没有更好选择的居民不得已的最后选择,贫困集聚是必然现象[27-29]。
20世纪90年代以来,国际上关于“贫困集聚是否引发社会病态”和“疏散贫困是否能缓解贫困”的研究存在较大争议。目前能够达成的共识是:一方面,尽管贫困集聚经常伴随个人层面的文化匮乏和不良行为、社会关系层面的社会网络薄弱、邻里层面的社会失序,但是贫困集聚与社会病态之间并非简单的因果关系[11],对于混合收入居住模式的研究也证明疏散贫困并不一定能够解决这些问题[10,30-31]。另一方面,贫困集聚住区由于消费水平低,不易吸引外来投资和市场资金;贫困集聚住区由于居民收入低,不易获得贷款等金融服务;贫困集聚住区的政治经济话语权相对较少;贫困集聚住区的资源有限,高度依赖公共服务和社会服务。如果缺失公共服务和社会服务对于贫困及其伴生问题的缓解,极易衍生出贫困文化和社会失序问题[32-36]。贫困集聚住区具有衰败的高风险。
贫困集聚不是衰败的充分条件,但却是必要条件。通过测度大型保障房住区的贫困集聚程度,分析贫困集聚人群来源,可以帮助研判其在住房市场中的地位。本研究的贫困线设定参考南京市政府划定的低保补助线—反映当地维持基本生活水平所需要的收入,低于这一收入意味着需要救助,每个城市根据各自情况制定并每年调整,成为国内贫困测度常用的贫困线指标[37-38]。2014年南京市低保补助线为保障家庭人均月收入700元,这一收入约为当年平均收入的20%,调研发现低保户通常还会得到200元左右来自各种渠道的补贴,故将本研究的贫困线设定为家庭人均月收入900元。低保申请条件较多,如流动人口无法申请当地低保、有的低收入家庭由于种种原因不愿意去申领,导致官方的低保户统计数据并不能反映贫困户的真实数字,本研究通过抽样调查获取相关数据。基于人均月收入900元的贫困线,采取贫困集聚的传统方法—FGT指数法进行家庭贫困发生率、贫困深度指数(反映贫困者收入与贫困线的总体差距)、贫困强度指数(反映贫困者内部的差异)的测度②。

 

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