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规划管理
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地方政府空间规划的重心偏离与回归

袁 媛   2017/12/5 10:51:36
 

[摘 要]通过梳理与比较当前我国空间规划改革探索的成果发现,空间规划改革的重点内容主要包括“一张图”、发展战略和运行机制,但地方政府多聚焦于“一张蓝图”编制。地方政府在规划编制中的角色与重心偏离在空间 “一张图”上,不利于当前转型过程中经济社会的发展需求。基于此,文章提出未来地方政府空间规划应遵循“目标—战略—空间管制—政策”的设计逻辑,实现目标战略、空间整合和政策协调三部分内容的协同共生,进而成为未来城市治理与空间规划的重要手段与工具。
[关键词]空间规划;地方政府;一张图;战略;运行
[文章编号]1006-0022(2017)11-0039-06 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B
[引文格式]袁媛.地方政府空间规划的重心偏离与回归[J].规划师,2017(11):39-44.

Deviation And Regression Of Spatial Planning Management/Yuan Yuan
[Abstract] The paper suggests that local spatial planning should follow “target, strategy, spatial regulation, and policy” logic, integrate the target strategy, spatial integration, and policy coordination. Thus, local spatial planning will become the important measure and tool for urban governance and spatial in the future.An overview and comparison of China’s spatial planning reform reveals that the emphases of spatial planning reform include one blueprint, development strategy, and operation mechanism. However, one blue print has been over weighed in local spatial planning management, which is not conducive to socio-economic development.
[Key words]  Spatial planning, Local government, One map, Strategy, Operation


0引言

为了解决我国从计划经济演变而来的部门性分割及其所带来的部门空间规划关系紊乱的问题,目前空间规划改革成为我国的一个重要战略。2014年,国家四部委联合推行了28个市县“多规合一”试点工作。这是国家多部委首次联合推动的地方空间规划试点,针对部门规划矛盾突出的市县层面,开展以“一张蓝图、一本规划”为核心的空间规划改革。但由于我国“多规”冲突的焦点还是在于垂直规划管理体制下的纵向规划层级矛盾,这是市县层面空间规划改革难以企及的,对此中央进一步提出“探索建立统一的空间规划体系,推进规划体制改革”,并于2016年印发了《省级空间规划试点方案》,先后启动了海南、宁夏、浙江和江西等9个省份的省级空间规划试点,尝试通过划定“三区三线”,统筹各级各类空间性规划,建立省、市统一衔接的空间规划体系。
一系列从市县到省级层面的空间规划试点,其改革视角主要集中于3个方面:一是技术方面的规划协调,通过协调空间规划矛盾,整合各部门的空间管控要素,形成统一的空间管控规划图;二是制度构建上的规划协调,关注规划行政事权的整合,通过“技术+行政”推动政府规划管理体制的改革[1],包括形成统一的规划管理平台,合并或成立专门的空间规划管理机构等;三是面向空间治理的改革,关注不同层级政府之间的事权关系和对话机制、政府与社会之间的协同规划[2],通过战略引领、空间整合、政策引导和公众参与等手段建立空间治理体系。综合来看,当前的空间规划实践多从规划技术协调与制度构建方面出发,对治理视角关注较少。空间规划作为政府在特定社会和需求下,在公共领域中的制度性安排,与政府在当前政治经济体制下的角色、关注重点密切相关。本文梳理了我国空间规划改革实践过程中地方政府的行为特点及其编制的空间规划内容、重心与存在的问题,探讨在国家改革重心由经济现代化转向治理现代化的过程中,地方政府空间规划相应的转型方向与范式特征,以期为我国空间规划改革提供借鉴。

1空间规划改革实践中的地方政府探索

在中央宏观政策的引导下,我国的空间规划改革实践由地方自发探索逐渐演变为中央授权下的改革试点,经历了从技术协调到事权协调再到体系改革3个阶段,在这一过程中空间规划实践的内容主要集中在空间管控“一张图”、发展战略和实施运行机制3个方面,而建立空间管制“一张图”一直是地方政府空间规划的热点和重心。

1.1空间规划实践的主要内容
我国的空间规划实践探索经历了从地方主导的规划协调探索到部委主导的“多规合一”试点探索,再到目前中央主导的空间规划改革探索3个阶段。地方主导的规划协调探索以2008年以来广东的广州市、河源市、云浮市的“三规合一”、上海市、武汉市的“两规合一”等为代表,多聚焦于以用地协调为主的“一张图”工作实践,其关键词主要包括差异、数据、衔接和项目等,希望通过建立统一的规划数据参数库,协调城市规划与土地规划在图斑上的布局矛盾,形成统一的空间管控“一张图”,以此解决规划冲突、建设用地低效粗放和项目落地困难等问题。部委主导的“多规合一”试点主要为了理顺部门空间管控事权,多希望通过编制一本引领性的空间综合规划、明确全域全要素的空间管控“一张蓝图”来统领各项规划,推动规划管理事权整合[3]。但这一基于市县层面的空间规划试点暴露出“中央与地方规划责任与权益边界模糊”问题,在市县层面的规划事权整合解决不了根源于体制上的央地规划事权矛盾。因此,在中央主导下,第三阶段的空间规划实践开始关注规划体系的改革,其主要目标是建立健全统一衔接的空间规划体系,其中核心的内容是“三区三线”空间管控边界的划定,通过“纵向”省市(县)对话、横向部门协同的模式,在省域层面划定上下级政府、各级部门共同遵守的城镇建设、生态保护和基本农田保护边界,确定协同治理的空间规则(表1)。

1.2地方政府空间规划的重心
从各实践阶段地方政府编制空间规划的作用、关注点、规划层面和空间管控方式,可以看到地方政府的空间规划编制重心始终聚焦于空间资源配置,表现为落实用途管制的空间“一张图”。其空间规划表现出以下几个显著特点:
(1)以寻找增长空间为导向。地方政府编制空间规划基本都以安排新增建设用地为中心议题。例如,早期的“两规合一”“三规合一”聚焦于统一规划数据、协调矛盾图斑、划定“一张图”,以明确增量空间、指导土地开发和满足发展需求;四部委28个试点中,多数城市的一项核心内容即为土地开发权的政策探索,包括存量土地再利用、农用地合理补偿、差别化土地供应和建设用地绩效指标等,如广东南海区提出推进“三旧”改造与土地复垦、产业用地集聚等,其目的都是在推动用地结构优化的同时,变相获取新增建设用地指标[4]。
(2)以全域空间资源统筹为核心。各阶段空间规划的核心内容都包括划定生态保护、基本农田保护及建设用地发展的底线空间,形成全域空间管控“一张图”,实现对土地发展权的统一安排。
(3)注重时效性与实施性。因为地方政府是5年为一任期,所以解决近5年的实际问题是其考虑重点。前后几个阶段空间规划共同的一个重要内容,都是根据土地规划规模安排,明确2020年可实施的“多规”空间布局“一张图”,而重点项目的安排是其中的重要内容。多数地方试点在明确空间发展框架的基础上,配套相应的重点项目库、实施计划等,直接导向城市近期建设安排。

 

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