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粤港澳大湾区协作治理机制的演进与展望

李建平   2017/12/5 10:49:46
 

[摘 要]粤港澳三地协作治理由供水保障起步,实现了向经贸合作、环境治理等多领域的拓展,并逐步搭建了以行政协议为顶层设计,以合作联席会议、专责小组为基础的协作治理机制,推动了三地的融合发展。文章在总结粤港澳三地关系与协作治理机制演进的基础上,认为随着《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》的实施,粤港澳大湾区的协作治理机制建设将进入新阶段,建议加强区域统筹规划、构筑“四方协议+大湾区发展合作委员会+联席会议+专项合作”的协作机制、完善粤港澳大湾区法治框架,以推进粤港澳大湾区建设成为国际一流湾区。
[关键词]协作治理;合作协议;合作联席会议;专责小组;粤港澳大湾区
[文章编号]1006-0022(2017)11-0053-07 [中图分类号]TU982 [文献标识码]B
[引文格式]李建平.粤港澳大湾区协作治理机制的演进与展望[J].规划师,2017(11):53-59.

Evolution And Prospect Of Cooperative Governance Mechanism In The Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area/Li Jianping
[Abstract] Beginning with water supply, Guangdong-HK-Macao cooperation has expanded towards commerce and environmental governance. A top-level design with administrative agreement supported by joint meeting and special group has been established. The paper concludes the evolution of three parts’ relation and collaboration and deems their cooperation will step into a new period with the implementation of the cooperation protocol. The paper suggests enhancing regional integration planning, sets up a mechanism with four-side protocol, bay area committee, joint meeting, and special collaboration, and develops the region towards top level international bay area.
[Key words]  Collaborative governance, Cooperation agreement, Joint meeting, Task force, the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay


粤港澳虽在地理空间上相连,但在历史因素和“一国两制”制度安排下保持了三个相对独立的发展单元,“跨制度”“严通关”特征明显,在区域治理上表现为协作治理(即协商合作关系)。为适应这种软约束关系,粤港澳三地逐步构建了以粤港(粤澳)合作协议为顶层设计、粤港(粤澳)合作联席会议+专责小组为基础的多层级协作治理机制,推动粤港澳三地合作领域的不断拓展、合作内容的不断丰富及合作空间的不断聚焦。近年来,随着国家“一带一路”倡议的推进、“粤港澳大湾区”概念的提出[1-3]和世界级城市群建设目标的确立,作为东亚地区连绵程度最高的城市区域[4],如何推进粤港澳大湾区的协作治理与可持续发展已成为国内外关注的重要议题。2017年7月国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特区政府、澳门特区政府共同签署《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》(以下称为《建设粤港澳大湾区框架协议》),表明多方协作的治理机制建设再度升级。本文基于历史演进视角,对粤港澳大湾区协作治理机制的形成与发展进行阐述,以期为城市群地区的协调发展、协同治理提供借鉴。

1粤港澳关系与协作治理概念

1.1粤港澳“跨制度”“严通关”特征
按照我国“一国两制”的制度安排,港澳地区将保持与内地地区不同的社会制度和生活方式,即广东在中央的统治下实行社会主义制度,而港澳保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变。同时,由于历史原因,粤港澳形成了三个相对独立的发展单元,广东施行的是计划特征明显的社会主义市场经济;港澳特区实行自由市场经济,保留自由关税区。三地之间的贸易、人员往来必须通过严格的跨境通关。由此可见,粤港澳之间不是一般意义上的省际、市际关系,而是一种“跨制度”“严通关”的伙伴关系。

1.2粤港澳大湾区协作治理概念
区域治理是基于经济、政治、文化和自然等因素而联系在一起的地域的政府、非政府组织及社会公众对区域公共事务进行协调与治理的过程[5]。随着国内外区域治理实践的不断深入,相继出现了协同治理、整体治理、横向治理和协作治理等模式(表1)[6]。基于粤港澳“跨制度”“严通关”特征以及经济体制、法律、政策存在明显差异等客观基础,粤港澳大湾区的治理模式可定义为协作治理。
从参与协作治理的层次和主体看,粤港澳大湾区的协作治理主体主要涉及中央政府及相关部委,香港、澳门特区政府及相关部门,广东省政府及相关部门、珠三角9个地级以上城市。

2粤港澳协作治理机制的演进

新中国成立以来,伴随粤港澳关系和合作事务的变化,粤港澳协作治理机制演进呈现出以下阶段性特征(图1)。

2.1协作事务的起源:民生保障的供水工程
受海岛型地域环境的影响,饮水不足是港澳地区面临的共同问题。1963年香港大旱,严重缺水,为从根本上解决香港的饮水问题,当时的香港中华总商会、香港九龙工业联合会分别向广东省政府请求援助;同年12月,由国家计划委员会拨款,兴建东深供水工程。经协商,粤港双方决定从东江取水以供应香港,1964年2月东江—深圳—香港供水工程开始动工,同年4月22日双方签订《关于从东江取水给港九地区用水协议书》[7],由此拉开了粤港合作的新篇章,东深供水初期工程完工后,初步缓解了香港的供水压力。但随着香港经济的快速发展和人口的快速增长,香港对供水水量和水质的要求也越来越高。为协调对东江供水工程的管理,1965年1月广东省东江—深圳供水工程管理局成立,专门负责香港、深圳和东莞沿线城镇的供水事宜。因深圳、香港两地对供水量需求的不断增大,截至20世纪90年代初,东深供水工程共进行了3次扩建。
20世纪50年代以前,澳门的供水基本可自给自足。20世纪50年代之后,随着人口增加、耗水量日增,以及河道水质变差,淡水供应逐渐紧张,澳门开始与广东建立联系,请求由珠海向澳门供水。在中央政府和广东省政府的关心支持下,经过与澳门特区政府的协调,珠海于1959~1960年陆续完成了竹仙洞水库、银坑水库及大镜山水库三个向澳门供水的输水工程,并相继修建了石角咀汲水管以及南屏河、白石涌等抽水站,实行河库连通,增加向澳门的供水量。20世纪80年代,澳门、珠海两地由于经济建设对用水量需求的增加,加上受咸潮、水质污染等影响,对澳供水工程的供水水质变得越来越不稳定,开拓新的更加可靠的水源成为当务之急。自1984年起,澳门自来水公司便多次与中国水利电力部珠江水利委员会、广东省水利电力厅、珠海市有关机构等研究商讨,在进行实地勘测、方案比较等大量工作后,最终确定了能保证长久地解决供水问题的磨刀门供水方案,并于1985年底签署协议书。1987年8月,珠海和澳门两地就对澳供水有关事宜签署了合同书[7]。

 

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