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陕西沿黄地区城镇带协同治理策略与实施路径

张军飞,王 汐,陈 健   2017/12/5 10:48:43
 

[摘 要]由于缺乏系统治理,黄河沿岸地区水土流失严重、生态环境不断恶化、城镇发展缓慢及历史人文景观保护不足等问题突出。为了更好地保护生态环境,促进沿黄城镇带快速健康发展,文章以《陕西省沿黄生态城镇带规划(2015—2030)》的编制为依托,在解析沿黄地区城镇发展现状与问题的基础上,提出从区域治理的角度联合周边省份,通过成立跨省协同治理机构,以共建国家公园的方式,推进沿黄地区生态环境修复与综合治理;制定差异化的城镇化发展路径,构建以黄河国家公园为中心的空间结构体系;通过国家公园建设,整合现有文化资源,彰显和传承黄河文化精神,探索陕西、山西两省交界地区特色化的城镇发展与协同治理路径。
[关键词]沿黄城镇带;协同治理;创新与实践;陕西省
[文章编号]1006-0022(2017)11-0060-06 [中图分类号]TU982 [文献标识码]B
[引文格式]张军飞,王汐,陈健.陕西沿黄地区城镇带协同治理策略与实施路径[J].规划师,2017(11):60-65.

Strategy And Implementation Of Collaborative Governance Of Town Zones Along the Yellow River In Shanxi Province/Zhang Junfei, Wang Xi, Chen Jian
[Abstract] Due to lack of systematic management, the problem about soil erosion, ecological environment, development of cities and towns, historical and human landscape in Yellow river area are more and more serious. In order to protect the ecological environment and advance the development of cities and towns, based on the town zones planning along Yellow river in Shanxi province(2015-2030), the paper analyzes the development problems, suggests provincial cooperation on the preservation and restoration of ecology along the Yellow river, establishes national park with Yellow river culture and spirit, achieves different urbanization paths, and realizes characteristic development and collaboration.
[Key words]  Town zones along the Yellow river, Collaborative governance, Innovation and practice, Shanxi province


0引言

黄河陕西段自北向南流经陕西、山西两省交界,在陕西范围内共包括渭南市、延安市和榆林市等13个县(市)。作为黄河农耕与游牧文化交汇区,黄河陕西段具有地理位置优越、生态景观独特和文化资源丰富等典型特征。
近年来,随着新型城镇化的持续推进,黄河沿岸及上游地区的资源开采和工业发展带来的水土流失与环境污染问题日益严重。由于缺乏系统的环境治理与空间协调发展机制,黄河沿岸的生态环境不断恶化,自然景观和历史遗迹被严重破坏,区域独特的红色文化和旅游资源保护不足,地区的经济发展和人民的生活水平依然落后。新时期,依托国家“两个一百年”建设目标、“一带一路”倡议、“西部大开发”和革命老区脱贫致富等重大发展战略与发展机遇,为了更好地促进黄河沿岸城镇带的健康协调发展,笔者以沿黄生态城镇带规划的编制为契机,探索跨省跨区域的城镇协同治理模式,以期推动地区经济的转型发展和人民生活水平的提高。

1城镇带协同治理的相关理论与实践

1.1城镇带协同治理的概念与核心内容
协同学理论最早由20世纪70年代的德国物理学家赫尔曼·哈肯基提出,其所倡导的核心观点可以概括为“发现自组织结果赖以形成的普遍性规律,并且关注于结构最终形成的总体模式”[1],这一观点的提出对于理解公共治理中政府部门、社会公众、企业和社会团体的关系具有重大作用[2]。联合国全球治理委员会把协同治理定义为“覆盖个人、公共和私人机构管理他们共同事务的全部行动”[3];国内学者郑巧、肖文涛提出,“协同治理是指在公共生活过程中,政府、非政府组织、企业和公民个人等子系统构成开发的整体体系,货币、法律、知识和伦理等作为控制参量,借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用,调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构,产生局部或子系统所没有的新能量,实现力量的增值,使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务,最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目标”[4]。
从协同治理的视角看,城镇带的合作治理过程就是一个适用于协同理论的、复杂的开放过程[5]。因此,通过协同治理破解城镇带地方政府间的合作困境,对于重建地方政府间关系、形成合理的区域格局意义重大。而作为一个特殊的地域空间系统,城镇带的协同治理通常会涉及到城镇带相关系统内的多个子系统,包括空间结构、规模结构、职能结构、产业结构、生态环境、基础设施及行政管理等[6]。从总体上讲,城镇带协同治理的核心内容可以概括为三个方面:首先是使每个城市合理地承担其在整个区域系统中的分工职能,即解决各城市经济与产业“同构化”的问题;其次是构建区域要素自由流动的区域统一平台,使各种要素能够按各地、各部门的发展需要优化配置;最后是实现不同城市之间在信息、基础设施、环境保护、产业及企业政策等方面的贡献与协调。

1.2城镇带协同治理的相关研究与实践
区域协同治理实践最早可追溯到20世纪初,德国鲁尔煤矿居民点协会编制的《鲁尔区居民点总体规划》开创了区域规划的先河[7]。随着自由市场主义的失败,区域规划作为区域协同治理手段的重要性被进一步提升,拉丁美洲安第斯山周围地区区域规划、欧洲空间展望计划等一系列区域规划相继被提出[8]。中国如长三角、珠三角等城市群发育较为成熟的地区,在区域协同治理方面积攒了较为丰厚的经验:从“上海经济区”的提出至今,长三角地区已经形成了以决策层为核心、政策协调为导向、法律制度为基石的协同治理体系,并通过《长江三角洲地区区域规划》构建了“一核九带”的空间开发格局 [9];珠三角地区通过《珠江三角洲经济区城市群规划》《珠江三角洲城镇群协调发展规划》等一系列的区域规划,形成了以省级政府为主导相对完整的区域协同发展制度。但是,跨区域的协同治理仍然难以在经济合作、空间整合和区域治理等方面取得突破[10]。
随着城镇化进程的不断加快,区域协同在城镇发展中的重要性逐渐凸显,越来越多的城镇开始探索区域协同治理:福建省通过编制《厦泉漳沿海城镇带交通走廊规划》,提出了通过构建一体化的综合交通体系,搭建沿海城市带,将区域优势充分发挥[11];江苏省出台了《江苏沿海地区发展规划》,提出了打造以连云港、盐城和南通为核心的沿海城镇带,助推苏中、苏北地区快速发展[12];安徽省编制了全国唯一的以产业转移为主体的区域发展规划——《皖江城市带承接产业转移示范区规划》,并以此为契机推进安徽省参与泛长三角区域发展分工[13];湖北省提出了打造“竹房城镇带城乡一体化试验区”的构想,以竹房城镇带推进鄂西生态文化旅游圈建设、带动扶贫开发[14]。
诸多协同治理的实践经验表明:区域规划是推动区域协同治理的有效手段;城镇发展相似地区基于相同的利益诉求更易形成利益共享机制;确定协同发展目标下的区域发展定位,构建区域协同的空间开发格局,搭建有利于政府间协作的区域治理平台,是实现协同治理的必要条件。但是,目前中国的研究与实践大多聚焦于城市群发展成熟的大都市区域,对于城镇发展相对滞后、生态环境较为脆弱的西部地区如何实现跨区域的协同治理与共同发展,仍需要进一步的探索和实践。基于此,本文以《陕西省沿黄生态城镇带规划(2015—2030)》为例,探讨西部地区实现跨区域协同治理与共同发展的路径。

 

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