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"世界城市日"专栏
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基于协同创新的广东省城乡规划编制审批改革探析

徐 敏,李 欣   2017/12/5 10:47:56
 

[摘 要]随着城镇化进程的不断推进和现代化城市治理理念的深入,城乡规划改革特别是规划编制审批制度改革已成为当前我国城乡规划管理工作的关键性内容。文章根据近年来国家对于城乡规划编制审批制度改革提出的新要求,在分析我国现行城乡规划编制审批存在问题的基础上,以部门协同、规划协同、近远期协同、决策协同等协同创新为出发点,提出当前城乡规划编制审批制度的改革方向和改革内容,创新城市总体规划、近期建设规划、控制性详细规划及新类型规划的编制审批机制,并提出基于协同治理的城乡规划编制审批制度改革建议,为各地开展城乡规划编制审批改革工作提供经验借鉴,为创造城乡规划制度改革的健康环境做出基础性贡献。
[关键词]城乡规划改革;规划编制审批;协同创新
[文章编号]1006-0022(2017)11-0066-06 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B
[引文格式]徐敏,李欣.基于协同创新的广东省城乡规划编制审批改革探析[J].规划师,2017(11):66-71.

Reform In Guangdong Urban-rural Planning Approval With Collaborative Innovation/Xu Min, Li Xin
[Abstract] With the development of urbanization and modern urban governance concept, urban planning approval reform has become the key-point of China’s urban planning and management. the paper concludes the national requirement about planning approval reform, analyzes the exiting problems, puts forward the reform trend and content from branches, plans, times, and policies sides, and makes suggestion for the approval reform, and provides experience for other cities,advances China’s urban-rural planning reform.
[Key words]  Urban-rural planning reform, Planning approval, Collaborative innovation

 

0引言

城乡规划编制审批改革是我国城乡规划改革的核心任务,是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要方向,加快城乡规划编制审批制度改革是各大城市城乡规划改革的当务之急。2016年2月,中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的出台,对于各地加强规划编制和审批管理提出了新要求;同年9月,住房和城乡建设部提出加快推进城市总体规划“编审督”制度改革,并着手开展了《城市总体规划编制审批办法》起草等系列工作。
为响应国家城乡规划改革发展新方向,广东省政府与住房和城乡建设部签订了《关于共建国家城乡规划建设体制改革试点省合作框架协议》,使广东省成为国家首个也是目前唯一一个城乡规划管理体制改革试点省。基于此,本文立足广东省实际,就城市总体规划、控制性详细规划、近期建设规划和村庄规划等不同层面规划的改革方向与创新内容进行了深入探讨,以期为推动我国新型城镇化背景下城乡规划编制审批制度改革、促进城市协同治理提供经验借鉴与示范作用。

1现行城乡规划编制及审批情况

新中国成立以来,我国城乡规划编制审批制度共经历了三次较大的调整,现行的城乡规划编制体系于1991年制定,经过二十多年的发展,该体系与日新月异的城乡发展需求产生了诸多矛盾。例如,尽管《中华人民共和国城乡规划法》《城市规划编制办法》对城市总体规划和详细规划的编制与审批提出了一定要求,但规划内容、规划方法和规划重点等与实际发展需求存在脱节;又如,审查事权、各阶段审查内容和公众参与程序等在《中华人民共和国城乡规划法》中缺乏系统而明确的规定,且规划审批时间过长、审批效率低下等问题突出。
目前,广东省各地市已对规划编制审批改革的不同方面进行了一些实践探索。例如,广州、深圳等地率先对规划部门进行整合,并创新开展“多规合一”“两规合一”规划;东莞作为住房和城乡建设部的城市总体规划编制与审批改革试点城市,就总体规划的编制审批改革进行了刚性管控、要素简化等方面的深入探索;广州、珠海等市通过开展近期建设“十三五”规划、城市更新行动规划,形成了可操作性较强的近期建设规划。然而,各地市只是根据本地情况进行针对性的改革,尚未形成系统性、全方位的规划改革思路和具体改革任务。同时,造成我国现行城乡规划系列问题的一个关键原因在于规划在编制、审批等多个环节上的协同不到位,急需国家、省及地方相关部门进行协同,推动编制审批制度改革的协同创新。

2现行城乡规划编制审批存在的问题

2.1规划成果内容庞杂
2.1.1刚性约束和层级传递不足
首先,受规划编制过于偏重技术等影响,总体规划、控制性详细规划等对于必要的专项内容刚性约束不足,容易使各类专项规划“肢解”总体规划及控制性详细规划。其次,规划底线控制刚性不足,“管的太多”与“管不住”并存。再次,总体规划等纲要和最终成果阶段的审查要点不清,纲要成果阶段常被要求编制最终成果阶段的内容,导致规划编制前期任务量较重、规划修改次数较多。最后,控制性详细规划“架空”总体规划、控制性详细规划违反总体规划的情况比较普遍,总体规划的要求和刚性约束没有落实到控制性详细规划中,造成总体规划的发展战略、方向和原则等要求无法落实。
2.1.2编制审批事权划分不清
由于政府部门常常既是规划编制者也是审批者,政府部门关于审批的事权往往划分不清,导致审查常拘泥于细节,审查过程较为缓慢。以现行城市总体规划审查制度最为典型,如国务院、省级、市级、县级及镇级政府部门之间的事权划分不清,上级政府审查对于非自身职责的内容没有加以限制等;又如,在省层面,省级城乡规划主管部门负责组织编制省域城镇体系规划和区域规划,并负责审批所辖区域范围内的总体规划,在地市层面,市、县(市)、镇城乡规划主管部门负责组织编制所辖区域范围内的总体规划,市、县政府同时负责审批下一层次的总体规划等。

2.2编制审批程序繁琐
2.2.1多规协调过程复杂
“多规合一”规划对于城乡规划及相关规划的约束性较弱。由于“多规合一”不具有法律约束性,规划提出的协调措施主要掌握在各政府职能部门手中,基于“多规合一”的全域要素规划审批机制尚未完全建立,难以满足编制审批过程的规划衔接要求。以广州为例,受制于现有政策,广州“三规合一”规划并不具备法律效力,难以约束多个规划的编制与实施,急需在规划编制审批过程中加以协调(表1)。
2.2.2审批过程历时较长
城乡规划审批程序繁复的问题屡屡被人诟病。以广东省为例,广东省21个地级市有10个城市总体规划需上报国务院审批,但截至2016年底,仅有深圳、珠海、惠州、江门及湛江5市获得了国务院批复,仅占需批复城市总数的50%;需上报省政府审批的地级市以上的城市总体规划有11个,已获得批复的仅有肇庆、清远、云浮、河源及湛江5市(表2)。总体规划编制多年却经久未批的现象较为突出,如惠州总体规划2006年开始编制,至2012年才获得批复;珠海总体规划自2001年开始编制,直到2015年才得以批复,编制审批过程长达14年。

 

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