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规划广角
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完善中西部地区城乡规划编制体系的必然与必须

黄明华,梁 晨,孙羽婷   2017/12/5 9:52:13
 

[摘 要]中国的城乡规划编制体系在不断演进中趋于完善,但在指导城乡建设用地的实践中仍然呈现出二元特性。文章以未来城镇化主导地区——中西部地区为研究对象,在梳理城乡规划编制体系的历史演进并剖析其当前存在问题的基础上,对城乡人口与用地的互动关系进行辨析,在县域范围内探寻一种既能够体现“城乡一体”的规划思想,又能够与当前规划编制体系相衔接的可操作的城乡建设用地联动规划方法。该方法的核心在于建立城乡人口与建设用地的平衡流转机制,实现人口与用地同步城镇化。随着城乡统筹思想的深入和新型城镇化的推进,从一体化角度对城乡建设用地实行统一管控应当成为完善规划编制体系的必由之路。
[关键词]城乡建设用地;联动;规划编制体系;城乡统筹
[文章编号]1006-0022(2017)11-0106-07 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]黄明华,梁晨,孙羽婷.完善中西部地区城乡规划编制体系的必然与必须[J].规划师,2017(11):106-112.

Necessity And Certainty Of Perfecting Urban-rural Planning Formulation System In Central And Western Region Of China/Huang Minghua, Liang Chen, Sun Yuting
[Abstract] China’s urban-rural planning system is getting mature, but the duality structure between cities and villages still exists. The paper takes central and western region of China as an example, analyzes its urban-rural plans and existing problems, clears the relation between people and land, explores a integration planning method. A balance transfer mechanism is the core of this method, which come true the urban-rural synchronous urbanization. With the deepening of urban-rural integration though and the advancement of new urbanization, a unified control for urban-rural land has been the only road.
[Key words]  Urban-rural land, Linkage, Planning formulation system, Urban-rural integration

 

中国用了三十余年时间走过了西方国家数百年的城市化历程,城市规模、数量与建设实现了跨越式发展。有学者称之为“时空压缩的城市化”,在受到日益趋紧的内外空间约束下于较短时间内高度浓缩地完成历史上欠账的工业化、现代化以及全球化、信息化进程[1]。以追求效率为目标不可避免地带来公平的缺失,我国中西部与东部之间、城乡之间差异化发展长期存在,随之产生的多重矛盾愈发显现。自党的“十六大”提出城乡统筹的发展理念以来,城乡空间统筹协调成为城乡规划领域重点研究的问题之一,推进以人为核心的新型城镇化成为城乡规划改革的重中之重。当前,在空间治理和空间规划体系改革的趋势下,城乡规划与其他规划的融合得到了较多关注。但作为空间规划体系的重要部分,其内部的自我完善也是构建空间规划体系的初衷之一。理顺城乡规划编制体系内部的逻辑关系,从区域协调、城乡均衡发展角度对城乡规划编制体系进行完善迫在眉睫。

1完善城乡规划编制体系:“必然”且“必须”

1.1“必然”:城乡规划编制体系的差异化演进
我国的城乡规划编制体系一直处于为适应当时的社会经济发展而不断完善的状态。新中国成立初期,受制于薄弱的经济基础和社会主义实践经验的缺乏,我国照搬苏联模式实行计划经济,以工农“剪刀差”实现经济积累,确立了城乡二元体制。这一时期,城市规划被当作落实国民经济计划项目、实现工业化建设的空间工具,具有明显的“计划”特征。1956年《城市规划编制暂行办法》颁布,由初步规划、总体规划和详细规划三部分组成我国最初的规划体系。这一时期规划编制以城市为偏向,对农村的规划编制处于空白状态[2]。
改革开放后,我国建立了较为成熟的现代工业体系,经济体制由“计划”向“市场”转轨。农村地区随着农业市场化改革、乡村工业的兴起及户籍政策的放开,剩余劳动力开始了以小城镇为主要流向的转移,小城镇得到了迅猛发展,城乡差距有所缓和。1980年颁布的《城市规划编制审批暂行办法》,将城市规划按照其内容及深度的不同分为总体规划、详细规划两个阶段[3],其后城市规划编制基本沿袭这一框架。1988年底,国内全部城市及县城均已完成总体规划的编制与审批工作,城市及县城地区逐渐步入在规划指导下有序进行各项建设的阶段。此时,为适应市场经济下土地有偿使用的市场需求,我国借鉴了美国“区划”及香港“法定图则”的做法,展开对分区规划和控制性详细规划的探索与实践。该时期城市作为规划对象的核心,其相应的规划编制体系日趋完善,而针对农村的规划编制还未得到应有的关注。1993年出台的《村庄和集镇规划建设管理条例》终于填补了这一空白,提出村庄、集镇需进行总体规划和建设规划两个阶段的内容。在“一法一条例”的约束下,城市地区和乡村地区各自形成“城镇体系规划—总体规划—详细规划”与“总体规划—建设规划”相孤立的规划编制序列[4](图1)。
进入21世纪,我国经济迎来了高速发展时期,城镇化进程加速推进。2000~2016年,我国城镇化率由36.22%增加到57.35%,年均增幅为1.32%。这一时期,各种资源要素向城市集中、壮大,乡村积贫积弱,城乡差距逐步深化所带来的种种弊端逐渐显现。对此,国家适时提出“城乡统筹”发展理念,旨在突破城乡二元桎梏,促进城乡和谐、均衡发展。2006年《城市规划编制办法》颁布,城市规划在保持原先两级编制体系的框架下,空间规划范围由局限于“规划区”开始向统筹区域与市域转变[5]。2007年出台的《城乡规划法》首次将“城市规划”的提法改为“城乡规划”[6],城乡空间规划被纳入“一法”指导的同一框架下,确立了“城镇体系规划—城市规划—镇规划—乡规划—村规划”的规划编制序列[4](图2),体现了城乡统筹思想在规划层面的深化。党的“十八大”以来,随着国家全面深化改革的推进和国家治理体系现代化建设,空间治理及空间体系规划改革被提上议程,这对城乡规划的编制提出了新要求,城乡统筹的持续推进和城乡治理手段的日益完善不断催生城乡规划编制做出新的应对之策[4]。
我国城乡规划编制体系的演进是一个在探索中实践、在实践中总结的发展过程[7]。在经济新常态、社会转型发展的时代背景下,城乡规划也应继续朝着缩小城乡差距、化解城乡矛盾的方向努力。理顺城市与乡村规划的逻辑联系并使之形成协调双向的互动关系,有利于更好地指导城乡空间健康、和谐、有序发展。

 

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