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专题研究
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公共政策导向下重庆市主城区城市更新制度设计与空间策略

王 梅   2017/10/23 16:38:08
 

[摘 要]国内城市更新研究和实践经验表明,解决我国城市更新问题不应仅从编制技术入手,还应该对城市更新的政策导向、制度设计进行深入讨论,并对更新规划编制的空间策略进行思考。针对重庆市主城区城市更新现状存在的问题,文章探讨了强调公共政策的制度设计与城市空间策略相结合的更新思路:采用“微改造”作为城市更新的主要方式,对更新对象进行空间指引与预研预控;针对城市更新实施的难点问题,制定相应的公共政策与空间策略,提出针对性的技术标准与管理政策,促进更新活动的常态化。
[关键词]城市更新;“微改造”;公共政策;制度设计;空间策略;重庆市
[文章编号]1006-0022(2017)10-0148-05 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]王梅.公共政策导向下重庆市主城区城市更新制度设计与空间策略[J].规划师,2017(10):148-152.

Public Policy Oriented Urban Renewal Institutional Design And Spatial Strategy In Chongqing Main Urban Area/Wang Mei
[Abstract] The research and practical experience show that, plan formulation technique isn’t the only problemin China’s urban renewal, the policy oriented and institutional design should been discussed, and integrate with the spatial strategy. Deal with the current problems, the paper emphasizes a new idea which integrating institutional design and spatial strategy: takes micro-renewal as the main measure, guides and control the renewal object; combines the obstacle and difficulty of renewal implementation, formulates the public policy and spatial strategy, puts forward the renewal technique standard and management policy, advances the renewal work.
[Key words]  Urban renewal, Micro-renewal, Public policy, Institutional design, Spatial strategy, Chongqing


国内城市的更新研究和实践表明,过去几年以房地产开发为主的大规模推倒重建式城市改造成为城市更新的主要模式,存在追逐短期经济效益、破坏城市社会生态、不能充分体现公共利益等问题,受到广泛的争议。在新常态和新型城镇化的要求下,城市建设实现由增量规划向存量规划的转变[1],我国城市发展将面临数量更多、涉及面更广及方式更多样的城市更新工作。
现阶段,我国关于城市更新的研究和实践已经从物质环境更新延伸到更新机制[2-3]、制度建设[4-5]及公共政策[6-7]等领域。随着城市发展、社会经济环境的变化和更新理念的转变,原有“拆”与“建”的城市更新既有模式面临改变,转为强调土地复合、功能混合和文化融合,突出内涵发展,更加关注空间重构与社区激活等内容。而以“小规模、低冲击、渐进式、适应性”为特征的“微改造”更新方式具有试错成本低、包容性强等优势,将成为未来城市更新的重要方式之一。
在“微改造”的城市更新模式中,如何“改得动、改得好”是研究的重点和难点。“改得动”是指在城市更新实施过程中,充分调动居民、市场等多方的积极性,为居民、合作组织参与城市更新活动的公共政策进行制度设计;“改得好”是指在城市更新规划中,充分将公共政策落实到空间策略中,在各层级、各阶段的空间策略中都能得到有效体现。因此,城市更新规划的编制应该对城市更新的政策导向、制度设计进行深入讨论,并与更新规划编制的空间策略紧密结合。
本文在总结公共政策导向下城市更新工作的重点内容的基础上,以重庆市为例,对其主城区城市更新工作存在的问题进行总结,并探讨了强调公共政策的制度设计与城市空间策略相结合的更新思路,以期对规划师有所启发。

1公共政策导向下城市更新工作的重点内容

我国现阶段的城市更新不仅面临着城市物质性老化、结构性和功能性衰退的问题,还面临着城市功能提升、生活服务设施完善、传统人文环境保护与延续的诉求,是一项综合性、全局性、政策性的社会系统工程。城市更新的核心目标是实现公平与效率:公平是指在城市更新的社会效应中,合理协调城市各阶层群体的利益,让各参与主体都能享受到城市发展的成果;效率是指在物质实体改善中,损毁和消耗最少的物质文化财富,最大限度地实现城市的发展和社会福利的提高[7]。

1.1公共政策导向下制度设计是实现更新目标的政策保障
公共政策是政府对社会价值进行的权威性分配,体现了国家治理的目标、价值,是治理国家的有效工具[8],其价值取向是促成社会资源平等分配、维护公共利益。公共政策的制定过程应该是作为主体的政策制定者发挥价值理性的过程。行为主体和制度构成是公共政策制定的两个关键变量,公共政策是行为主体在公共政策制度环境中应对利益分配时一系列选择的结果,行为主体和制度环境的相互作用,完成了对社会价值的分配。在城市更新中,应通过与城市更新建设活动相适应的制度设计,在实现公共利益的基础上,促成各建设主体在更新制度环境下达成利益共识,促进各职能部门责权分明、高效协作,推动各类更新建设活动的顺利实施。

1.2公共政策导向下空间策略制定是实现更新目标的技术途径
城市更新的空间策略是指在系统梳理、分析旧城现状特征的前提下,综合考虑各项更新诉求与城市所处发展阶段的经济条件,制定更新目标,并选择相适应的更新方式,分步骤、分类型、分要素地制定物质空间的更新策略,引导更新目标在城市空间中具体落实和实施。其中,分步骤,指优先保障民生项目,进而促进发展;分类型,即根据旧城不同用地性质的更新区域,分别提出相应的更新目标与空间策略;分要素是对不同的城市功能系统,如交通系统、公共空间系统、公共服务设施系统及市政服务设施系统等,逐一进行评估优化。在公共空间政策导向下制定科学的更新空间策略,是达到公共利益和私人利益协调统一、实现城市更新目标的重要技术途径。

 

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