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规划管理
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半城市化地区规划实施的困境与路径— 基于深圳土地整备制度的政策分析

林 强   2017/9/28 9:23:26
 


[摘 要]保障公共基础设施用地是半城市化地区规划实施的重要内容,而利益分配规则的设计则是规划实施成功与否的关键。文章以深圳为例,通过总结农村集体土地的空间特征与规划实施效果,对半城市化地区规划实施效果欠佳的原因进行分析,提出清晰的土地产权、明确的利益分配规则、合理的成本分担和补偿激励机制是加强半城市化地区规划实施的关键。此外,文章还结合深圳市土地整备的政策实践,围绕地籍重划、留用地安排、规划条件确定、公共基础设施用地分摊和激励等政策要点对半城市化地区规划实施的政策设计进行讨论。
[关键词]半城市化地区;规划实施;土地整备;利益共享;深圳
[文章编号]1006-0022(2017)09-0035-05 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B
[引文格式]林强.半城市化地区规划实施的困境与路径—基于深圳土地整备制度的政策分析[J].规划师,2017(9):35-39.

Dilemma And Path Of Planning Implementation In Semi-urbanization Area: Shenzhen Case/Lin Qiang
[Abstract] Guaranteeing public infrastructure land is the important park of planning implementation in semi-urbanization area, and the design of profits distribution is the key issue for planning implementation. The paper takes Shenzhen as an example, summarizes spatial characters of rural collective land and the plan implementation effect, analyzes the reason of unsatisfactory planning implementation, thinks that land property right clearing, specific profits distribution, rational cost sharing and compensation encouragement mechanism are key issues for planning implementation in semi-urbanization area. Moreover, the paper reviews the practice of land readjustment policy of Shenzhen, discusses the land registration system, land allocation method, planning condition, apportion of public infrastructure, and incentive policy.
[Key words]  Semi-urbanization area, Planning implementation, Land readjustment, Profit sharing, Shenzhen

1用地形成与空间特征

建市以来,深圳开展了两次土地城市化运动。第一次是1992年,原特区内的罗湖、福田、南山和盐田四区推进农村城市化,通过统一征用土地,将约300 km2的农村集体土地一次性征为国有土地。第二次是2004年,原特区外的宝安、龙岗两区推进农村城市化,通过土地统转,将原特区外约1 600 km2的农村集体土地一次性转为国有土地。此后,深圳成为名义上没有农村的城市。但是由于城市化征地和转地过程中经济关系没有理顺、补偿不到位,约400 km2的土地仍然由农村集体掌控和使用,主要分布在原特区外的宝安、龙岗等地区。在高度城市化的深圳,这些农村集体土地与国有土地相互交错在一起,由于城市化的动力和机制不同,形成“半城半乡”的独特空间形态。半城市化地区①农村集体土地主要有以下特征。

1.1大部分土地产权不清晰,与法定图则契合度低
农村集体掌控和使用的约400 km2土地中,近76%的土地存在征地转地遗留问题和权属纠纷。由于产权不清晰、利益关系复杂,部分土地游离于规划管理之外,在经济利益驱动下成为违法建设的高发区,加剧了土地的无序使用。深圳已基本实现法定图则全覆盖,但从规划实施率看,农村集体土地与法定图则的契合度不足50%,大部分土地的开发利用与规划要求不符,农村集体土地成为规划实施的薄弱地区(图1)。

1.2公共基础设施欠账多,公共服务水平低
经分析,农村集体土地中超过35%的用地规划为道路、学校、医院和绿地等公共基础设施用地。由于大量规划确定的公共基础设施用地无法落实,导致农村集体土地公共服务水平较低。公共基础设施“欠账多、落地难”成为普遍问题,不仅影响农村集体土地的利用效率,也制约其价值提升。

1.3土地畸零和空间碎片化,难以有效开发
经过两次土地城市化和多次项目征地,农村集体土地呈现畸零、分散和碎片化的特征,难以有效开发利用。由于该类用地与国有土地相互交错分布,也制约了国有土地的开发,在空间形态上形成“拼贴”景观。此外,快速城市化带来土地增值和价值显化,但是由于产权不清晰和权益不完整,农村集体土地无法直接进入市场,形成“政府用不了、村民用不好、市场无法用”的土地开发困境[1]。

2规划实施困境分析

2.1产权不清晰导致交易成本太高,影响土地资源的流动和配置
产权和交易制度是要素配置的重要内容[2],明确的产权和清晰的交易制度是土地要素流动与配置的前提。首先,由于农村集体土地产权不清晰,其交易和配置的成本太高,使土地资源缺乏流动性,进而无法形成有效供应。其次,由于农村集体土地难以有效配置到最优使用者,农村集体土地的利用效率低于城市土地[3]。此外,由于产权不清晰,农村集体土地无法纳入“一书两证”规划管理中,使法定图则在农村集体土地用途管制中失效,影响了规划实施。

2.2现行规划实施机制具有收益排他性,农村集体参与积极性不高
农村集体土地规划实施一般分为“征收土地—转变用途—供应土地”三个环节。首先是征收土地,集体土地被征收为国有土地,土地所有权发生变更;其次是转变用途,农地转变为建设用地,并依据法定图则确定用途和开发强度,是规划实施的关键环节,同时伴随土地价值提升;最后是供应土地,政府将建设用地使用权让渡到第三方,通过显化土地价值带来出让收益。在征地环节,由于土地使用权变更,农村集体被排除在土地收益分配之外,因此无法分享规划实施带来的土地增值[4]。一方面,按照规划实施有利于提高土地利用效率,显化土地价值,但由于土地收益分配规则存在排他性,农村集体参与规划实施的积极性不高;另一方面,由于农村集体土地存在规划管控之外的非农化利用现象,给农村集体获取土地收益提供了路径[5]。

 

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