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规划管理
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北京大兴区国家集体经营性建设用地入市改革试点探索

舒 宁   2017/9/28 9:22:44
 

[摘 要]随着2015年初集体经营性建设用地入市改革在全国有条件的试点县(市、区)全面开展,长期被“隔离”在我国土地市场之外的农村集体土地(主要为集体经营性建设用地)已开始 “融入”土地市场这个“大家庭”。文章以北京市大兴区为例,首先对试点文件进行解读,明确目的与要求;其次结合大兴实际情况,分析试点面临的多项挑战;再次总结各地实践经验,确定了适宜北京市及大兴区特点的工作理念—“规划先行、统筹兼顾”;最后在“试点规划”中研提了多项对策,在奠定入市基础、保障入市实施的基础上促进改革实践、保障农民权益、助力转型发展,以实现多方共赢。
[关键词]集体经营性建设用地;入市;规划先行
[文章编号]1006-0022(2017)09-0040-06 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B
[引文格式]舒宁.北京大兴区国家集体经营性建设用地入市改革试点探索[J].规划师,2017(9):40-45.

Pilot Reform Exploring Of Profitable Collective Construction Land Entering Market In Daxing District, Beijing/Shu Ning
[Abstract] Since 2015, profitable collective construction land entering market has been practice in some areas, rural collective construction land has stepped into land market. The paper takes Daxing district of Beijing as an example, firstly, unscrambles the pilot file, clears its target and demand; secondly, bases on the situation of Daxing district, analyzes the challenge; thirdly, summarizes other experience, ensures the work idea of “planning priority, overall consideration”; at last, puts forward some policies in pilot plan, lays the foundation for entering market, advances the reform and practice, ensures farmer’s right and benefit, and advances the transformation development, comes true “win-win”.
[Key words]  Collective construction land, Entering market, Planning priority


为了落实十八届三中全会“建立城乡统一的建设用地市场”的要求[1],改革完善农村土地制度,2015年2月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定:授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年12月31日前试行,对于实践证明可行的,修改完善有关法律;对于实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。
本次33个试点县(市、区)中,试行“农村土地征收制度改革”的为3个;试行“农村集体经营性建设用地入市改革”及“宅基地制度改革”的分别为15个。其中,大兴区主要作为“农村集体经营性建设用地入市改革试点”先试先行区。

1试点解读

1.1认识
(1)是改革,不是政策。
本次试点经过全国人大充分授权,与法律调整挂钩,是继农村土地合作社运动、农村土地联产承包责任制、国有土地有偿使用制度之后,我国针对土地使用制度的新一轮基础性变革,意义十分重大、影响极其深远。(2)是一项综合性改革。
本次试点牵一发而动全身,涉及审批、金融、财税和利益分配等多项配套制度改革,内容繁多且复杂,需统筹考虑。
(3)是兼收并蓄,不是国有土地出让的简单延续。
本次试点在继承国有土地出让成功经验的同时,需结合集体建设用地的特点对已有出让政策进行创新完善,最终推动土地管理制度的整体改革。

1.2目的
众所周知,土地作为我国最为重要的生产资料,其使用制度的历次改革均对我国经济社会发展产生重大影响。
当前,集体经营性建设用地入市改革打破了我国长期存在的城乡不同权属建设用地使用制度的二元结构,其目的一方面是借助城乡建设用地市场的统一来缓解现阶段土地储备压力,丰富土地供给来源,促进城乡经济社会可持续发展;另一方面则是通过完善农村集体经营性建设用地产权制度,实现国有与集体权属建设用地使用制度的“同地同权”,进而真正保障农民权益,实现城乡统筹。

1.3要求
根据国家试点文件要求,农村可入市的集体经营性建设用地是指存量①农村集体建设用地中,土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地(图1)。即“明确存量”是入市基础,“符合两规、用途管制”是入市条件。

2难点与挑战

2.1特殊试点,面临多重任务
2015年4月,中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》,其提出“疏解非首都核心功能”“疏堵结合调控北京市人口规模”的要求。同时,北京市城市总体规划明确提出要促进集体建设用地的减量和集约高效利用,并列为近期重点规划任务。
因此,在当前“北京市城乡治理理念与管理方式发生重大转型”的背景下,大兴区试点具有与其他地区不同的特殊性,既要研提政策,实现保障农民权益的基本目标;又要减量提质,借助试点机遇为北京市转型发展提供经验。

2.2底图不清,现状存量难统计
根据大兴区《北京市农村集体经营性建设用地入市试点办法》,本次大兴试点存量集体经营性建设用地认定以2014年国土现状变更调查为基础,但该年度现有底图矢量数据尚无二级分类,造成现状存量集体经营性建设用地规模与布局难以统计。

2.3“两规”不一,入市规模难确定
依本次试点要求,必须是同时符合土规和城规的现状集体经营性建设用地方可入市。然而,由于“两规”编制侧重点不同,规划集中建设区内的用地初步具备入市条件,规划集中建设区外绝大部分用地不符合入市条件,导致可入市的集体经营性建设用地总规模无法准确核算。

2.4利益不均,入市收益难协调
受区位和历史原因影响,大兴区现状集体经营性建设用地在空间分布上呈“北多南少”特征,北部地区的集体经济发展水平与农民人均收入明显高于南部地区。即使在同一个乡镇,各村的建设用地规模和土地收益水平也存在明显差异。客观上说,在不同镇、村之间已经形成了现实收益的不均衡。

 

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