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规划广角
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省级新型城镇化规划文本传递中的流变分析

李东泉,黎 唯   2017/9/28 9:17:18
 

[摘 要]文章在政策执行理论的指导下,以《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》和2015年底前出台的17份省级新型城镇化规划文本为研究对象,借鉴当前相对成熟的城市总体规划文本评估框架,采用内容分析方法,对新型城镇化规划文本在传递中的流变进行了分析。研究结果显示,省级新型城镇化规划与《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》文本在要素和结构上趋同,各省新型城镇化规划在目标政策与行动计划等具体内容上具有地区差异;在新型城镇化的核心理念方面,省级规划文本较真实地反映了中央政策的理念,但在不同理念的陈述方面差异较大。
[关键词]新型城镇化;规划文本评估;政策流变
[文章编号]1006-0022(2017)09-0085-07 [中图分类号]TU984.18 [文献标识码]B
[引文格式]李东泉,黎唯.省级新型城镇化规划文本传递中的流变分析[J].规划师,2017(9):85-91.

Transmission And Alteration Of New Urbanization Planning Textbook In Provincial Region/Li Dongquan, Li Wei
[Abstract] Guided by the policy implementation theory, the paper takes “National Plan on New Urbanization(2014-2020)” and 17 provincial planning textbooks which issued before 2015 as the research objects, references the relatively mature evaluation framework of master plan, and uses the content analysis method, analyzes the transmission and alteration of new urbanization planning textbook. The result shows that, the new urbanization planning textbooks of between province and nation have similar planning elements and structure, but there are various target policies and action plans in different provinces; on the core idea of new urbanization, each provincial planning textbook has followed central policy dutifully, but their statement about those planning ideas are different.
[Key words]  New urbanization, Evaluation of planning textbook, Political transmission and alteration


1研究背景

2014年3月16日,《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《规划》)正式出台,成为今后一段时间内指导我国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。随后,许多省份也纷纷启动了省级新型城镇化规划的编制工作。至2015年底,已有17个省出台了省级新型城镇化规划(其中山东、贵州、河北3省的为公众咨询稿,四川省的为缩减稿)。这一具有重要战略地位、对我国未来城镇化发展具有极大影响力的规划能否得到有效执行,值得研究。
一般而言,政策通常包括目标和实现目标的方法。从这个角度说,城市规划特别是城市总体规划及区域规划等都是政策,与一般政策不同的是它们是具有空间属性的政策。纵观国外城市规划的发展历程,其大体经历了从“关注物质空间”到“关注社会经济”再到“作为公共政策”的转变。21世纪以来,处于社会经济体制转型中的我国城市规划,也开始从过去以物质空间为主的技术规划向公共政策转型。在此期间,许多城市规划与公共管理等领域的学者从概念、价值、特征和目标等角度对城市规划的公共政策属性展开了探讨。本文从公共政策执行的角度对我国新型城镇化规划展开实施评估研究,是将城市规划作为公共政策进行评估的一次有益尝试。
政策从中央传递到地方的过程就是政策执行中的政策流变过程,是政策执行的首要环节。本文主要关注国家新型城镇化战略通过规划文本向省级政府的传递情况,以2015年底前出台的国家与省级新型城镇化规划文本为研究对象,借鉴国外相对成熟的城市总体规划文本的评估技术框架,以内容分析为主要研究方法,从文本结构与文本理念传递两个方面,对国家和省级新型城镇化规划文本进行分析,研究国家新型城镇化规划在省级层面的政策传递情况。希望研究结果能对改进规划文本质量,保证政策落实,以及进一步认识政策流变的影响因素有所帮助。

2政策执行中的政策文本传递及政策流变

政策科学研究起源于美国,以哈罗德·拉斯韦尔掀起的“政策科学运动”为标志,该研究将政策科学划分成了政策制定、政策执行、政策监督、控制与调整、政策评估反馈等环节。其中,政策执行环节,按照英国学者鲍威尔(Powel)的过程解析,又可以划分为“三流”,包括以语言为载体、与“地方目标被认同程度”相联系的政策流,以人的互动行为为形式、涉及“实现目标的实现机制或工具”的过程流,以及以资金为内容的资源流。尽管该理论对政策执行的划分方式并未获得西方学界的一致认可,但这种理解方式有利于研究者从中择一层面加以研究。
基于鲍威尔的“三流合一”政策执行模型,李瑞昌结合我国的实际情况,构建了“三流合一”椎体结构分析框架。该分析框架将“政策流”定义为政策在不同层级政府以及不同部门逐级、逐个组织下发的过程中出现的形式变化、内容调整。在这个过程中,不但地方政策目标被民众认同,而且中央政策目标也被地方认同或地方政府将中央政策目标清晰化。同时,资源流也将人力、知识和技术等纳入研究范围。李瑞昌认为“中国公共政策实施的过程实际上是由3个部分构成:一是政策文本运动过程;二是政府职能部门实施行动过程;三是由社会参与实施活动所构成的政策网络实施行动过程”,即政策文本流变过程、职能部门政策执行过程与公众参与过程。其中,政策文本流变过程是政策执行的首要环节,意指政策在从中央传递到地方的过程中往往会被重新解读、细化或再规划,这些程序并非千篇一律,而是不停调整变更的,由此形成风格不同、结构各异、重点不同的政策文本,并最终形成中央统一、地方多样的执行格局。
在我国,政策文本实际是以极高的频率在不同政府层级之间进行生产与再生产的。鲍威尔等人曾指出“政策在描述它的文本中发展”“文本须依据政策产生的特定时间与地点进行理解”,这表明政策执行是政策文本再创造的过程。在这一过程中,元文本与再创造文本“并不必然具有内在的一致性和明确性”,“误解的可能性与之相伴”。因此,政策的传递绝非简单地被接受、被执行,而是需要被理解、被解释和被再创造的。
新型城镇化规划是关系到我国今后社会经济发展方向的重大战略,其实施主体包含了中央、地方和基层各级政府。不同层级政府依据各自情况,以不同的细化程度制定的新型城镇化规划文本存在较明显的政策文本流变现象。因此,对从中央到省级的政策文本变化情况的研究,不仅为认识我国的政策执行提供了一种新途径,还为进一步探讨在政策文本传递的过程中,哪些因素会对政策文本流变产生影响、影响有多大,以及这些政策文本流变又如何影响新型城镇化的实践提供了基础。

 

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