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规划设计
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重庆市三大基本空间划定方法与实践

蒋 伟,王力国,李碧香,刘胜洪   2017/8/28 9:59:41
 

[摘 要]“生产、生活、生态”三大基本空间是政治家从空间发展战略的高度对“新型城乡关系”提出的重要概念。落实到空间规划层面,如何将政治语言转化为切实可行的规划工具是未来城乡规划参与空间规划体系构建过程中需要深入思考的问题。文章在分析政策工具实践和规划研究进展的基础上,结合重庆市法定城乡规划体系,提出了城乡规划划定三大基本空间的总体架构,以此为基础,对区县城乡总体规划层面的三大基本空间划定进行了探索,从划定原则、空间对象、划定方法与成果表达等方面明确了划定技术路线,并结合具体案例进行论述。文章认为,政治语言向规划语言的转化是城乡规划话语权提升的重要保障,需要在整合现有政策工具的基础上对规划工具进行内涵与外延的拓展。
[关键词]三大基本空间;城乡总体规划;技术路线指引;重庆市 
[文章编号]1006-0022(2017)08-0072-06 [中图分类号]TU984.11+3 [文献标识码]B
[引文格式]蒋伟,王力国,李碧香,等.重庆市三大基本空间划定方法与实践[J].规划师,2017(8):72-77.

Method And Practice Of Three Basic Space Delimitation, Chongqing/Jiang Wei, Wang Liguo, Li Bixiang,  Liu Shenghong
[Abstract] The “three basic spaces” is an important political idea from the height of space development strategy. How to translate the political language into practical planning tool is  crucial to explore the spatial structure of urban and rural areas and establish the spatial governance system. This paper reviews the planning policy practice and planning research progress, and bases on the practice of Chongqing, puts forward a system to delimit the three basic spaces, and probes the technical routes of space delineation. It includes principle, objects, platform, method and results in the comprehensive plan. This paper argues that the transformation from political language to planning language is the guarantee for urban-rural plan, and need to expand this tool based on the integration of various types of policy tools.
[Key words]  Three basic space, Urban-rural master plan, Technical guidance, Chongqing


0引言

在城乡规划体系中,城乡总体规划作为重要的空间规划,是统领城乡发展的全局性和综合性工作。其区别于传统的城市总体规划,既在空间尺度和编制内容上进行了深化与扩展,又蕴含着城乡统筹大背景下城乡规划改革创新与探索的深刻内涵[1]。十八届三中全会以来,城乡空间治理体系的建立日渐成为规划领域研究的一个热点,而城乡总体规划作为统筹城乡空间资源配置的重要规划,将在未来城乡空间治理体系中发挥更加重要的作用。
伴随着进一步的深化改革,空间治理体系的建立一方面需要不断完善现有的法律法规体系,在法治层面切实提升空间治理能力;另一方面在城乡空间多部门共管共治的管理架构下,也要尽可能避免空间治理领域的权力结构“另起炉灶”,最大程度地节约公共政策成本,提高空间治理的绩效[2]。城乡总体规划的优势在于可以提供一个多维度的平台,整合与优化各类空间政策工具,在远景趋势判断的基础上确定合理有序的城乡空间结构,从而实现城乡资源在空间上的统筹协调与优化配置。
作为生态文明建设和优化国土空间开发格局的重要内容,“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的理念自党的“十八大”以来得到不断强化,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出要“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间的开发管制界限”。“生产、生活、生态”三大基本空间是政治家从空间发展战略的高度提出的重要概念,而具体落实到空间规划的层面,政治语言如何转化为切实可行的规划工具,将是未来城乡总体规划在探索城乡空间结构、建立空间治理体系的过程中需要深入思考的重点。

1三大基本空间的政策工具实践与规划研究进展

1.1政策工具实践
三大基本空间的实践在不同的行业规划中有着不同的内涵,涉及的行业规划众多,如城乡规划、主体功能区划、土地利用总体规划、环境保护规划及各类特别管制区保护规划等。其中,城乡规划中的城市开发边界、土地利用总体规划中的永久基本农田和环境保护规划中的生态保护红线作为三个重要的政策工具,日渐成为相关职能部门进行空间管控的重要手段。
对于城市开发边界的理解,城乡规划的认知主要集中在三个方面:一是从反规划的角度将城市增长边界看作是保护边界,即自然空间(包括农地、林地、水域及各类保护区等)的区域界线;二是从规划期发展建设的角度将城市发展边界作为城市建设用地范围线,即规划期内城市规划建设用地的空间界线;三是从发展需求的角度将城市增长边界理解为满足城市未来空间扩展需求而预留的空间界线,即城市规划建设用地范围线加上城市发展备选区的空间界线[3-5]。
对于生态保护红线的认识,主要来自于环境保护部出台的《生态保护红线划定技术指南》(2015年):生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界,是国家和区域生态安全的底线。通过对该技术指南的解读,生态保护红线的基本特征可归纳为:一是生态保护的关键区域,是维系国家和区域生态安全的底线;二是空间不可替代性,保护对象和空间边界相对固定;三是经济社会支撑性,在保护重要自然生态空间的同时,实现对经济社会可持续发展的生态支撑作用;四是管理严格性,生态保护红线是一条不可逾越的空间保护线,应实施最为严格的环境准入制度与管理措施;五是生态安全格局的基础框架,是构建区域生态安全格局的关键组成部分。
对于永久基本农田的理解,根据国土资源部发布的《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》(国土资规发[2014]128号),并未对永久基本农田给予明确定义,但在划定的要求与保护的力度上无疑是对过去基本农田概念的进一步加强。根据对文件的解读,对永久基本农田的认识包括:从生产功能看,永久基本农田是耕地中的“精华”,是粮食生产和粮食安全的重要保障;从生态功能看,永久基本农田从广义上讲也是农业生态系统的核心组成部分,发挥着湿地、绿地和景观等多种生态功能;从空间功能看,永久基本农田更多的是从保障农业发展的角度出发,从侧面对城市的无序扩展进行限制,与生态保护红线的生态功能视角以及城市开发边界的城市发展与保护平衡的视角具有互补作用,具备政策整合的基础。

 

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