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规划设计
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由被动协调的“三规合一”走向主动统筹的空间规划— 以固原市原州区空间规划为例

李宏志,汤燕良   2017/8/28 9:58:49
 

[摘 要]中央提出“编制统一的空间规划,统领各类规划”后,空间规划成为各级政府进行空间治理和管制土地用途的核心手段。文章以固原市原州区空间规划编制实践为例,分析了原州区国土空间开发存在的问题,通过规划目标、规划方法和规划内容三个方面的转型,系统总结了空间规划编制的特点,以期为其他地区的空间规划编制提供参考。
[关键词]空间规划;三规合一;空间管控;三区三线
[文章编号]1006-0022(2017)08-0078-07 [中图分类号]TU984.11+3 [文献标识码]B
[引文格式]李宏志,汤燕良.由被动协调的“三规合一”走向主动统筹的空间规划 — 以固原市原州区空间规划为例[J].规划师,2017(8):78-84.

From Passive Multi-plan Integration To Proactive Integrated Spatial Planning: Yuanzhou District, Guyuan City/Li Hongzhi, Tang Yanliang
[Abstract] Since the “unified spatial plan” required by central government, spatial planning becomes the core measure that manages and controls the space and land-use. The paper takes the spatial plan of Yuanzhou, Guyuan as an example, analyzes the development problems of national land space, bases on the transition of plan goal, method, and content, summarizes the characteristic of spatial plan formulation, and provides a reference to other cities.
[Key words]  Spatial plan, Three plans in one, Spatial control, Three districts and three lines


1空间规划体系改革提出的政策背景

党的“十八大”以来,推进空间规划体系改革、提升空间治理能力成为中央的一项重点任务。2013年底,中央城镇化工作会议提出“建立空间规划体系,加快完善空间开发管控制度”,城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划,并要求在县市探索城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的“三规合一”或“多规合一”,实现“一张蓝图干到底”。随后,国家四部委分别选择若干试点城市,要求通过编制城乡总体规划(广东省四会市等)、发展总体规划(浙江省开化县等)或国土空间综合规划(山东省桓台县等)等形式实现“多规合一”,在县市域单元探索空间规划体系改革。
1.1“三规合一”的提出:空间管控失衡
当前我国空间规划体系现状较为庞杂,一个部门一种规划,一级政府一级规划,横向与纵向相互交织。据不完全统计,我国经法律授权编制的规划至少有83种。由于长期以来“三规”不能有效发挥空间统筹、空间管控的作用,引起了空间管理无序、土地资源浪费及生态环境失衡等一系列深层次问题。同时,在同样一个空间中,“三规”也缺乏有效的衔接和联系,造成同一横向维度上不同规划管控存在矛盾和不协调。

1.2“三规合一”存在的问题:以宁夏回族自治区为例
2014年,宁夏回族自治区(以下简称“宁夏”)按照“1+18”(自治区+18个市县)的工作架构,在各市县同步推进“三规合一”编制工作。通过一年多的实践,宁夏的“三规合一”编制工作取得了一定成效,划定了生态控制线、基本农田控制线、建设用地规模控制线、建设用地增长边界控制线、产业区块控制线和基础设施廊道控制线六条控制线(图1),初步建立了以控制线体系为核心的空间协调机制,初步实现了发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局和土地开发强度“六大要素”相统一的县市域空间发展“一张图”。但是,由于“三规合一”缺乏规划统领性,始终是在被动协调各部门的空间规划,管控力度较弱,并没有解决空间规划体系存在的深层次问题,具体体现在以下四个方面:①战略引领缺失,缺少城市功能定位、发展目标、城镇村体系、空间布局、基础及公共服务设施布局等方面的内容;②六条控制线管控力度不够,没有实现全域空间管控,尤其是没有划入生态控制线和建设用地增长边界控制线的非建设用地,存在管控缺位;③全域建设用地和非建设用地规划布局缺失,更不涉及土地用途管制;④没有解决耕地、林地和牧草地等各类非建设用地之间,以及非建设用地与建设用地之间的现状叠加问题,现状用地属性不唯一。

2空间规划是各类开发建设活动的基本依据

2.1空间规划的提出
2015年9月,在总结国家四部委“三规合一”试点以及海南省域试点等成功经验的基础上,中央印发了《生态文明体制改革总体方案》,提出“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,实现规划全覆盖”。十八届五中全会进一步要求“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划”。空间规划成为落实中央空间规划体系改革精神,统筹规划、建设和管理三大环节的重要手段。

2.2中央对空间规划改革试点的要求
2.2.1突出规划统领地位
整合目前各部门分头编制的国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、林业规划和环境保护规划等各类规划,编制统一的空间规划,形成集国土空间保护、开发、利用和管制于一体的空间布局,实现规划全覆盖。产业发展、各类重大项目布局、生态保护与建设、耕地保护和资源统筹等方面都要符合空间规划,满足“三区三线”空间管控要求。
2.2.2建立开发保护制度
构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度,着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏及环境污染等问题;制定并实施生态修复工作方案,有计划、有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地和植被,恢复城乡自然生态;将开发强度指标分解到各县级行政区以及城镇、农业和生态三类空间,作为约束性指标,控制建设用地总量,将用途管制扩大到所有自然生态空间。

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