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撤县(市)设区不同划界模式对城市空间演变的影响研究

肖 萍,侯爱敏,孟凡霄,马 斌   2017/8/28 9:55:59
 

[摘 要]在全国各地撤县(市)设区广泛推进、引发城市空间重组的大背景下,文章从撤县(市)设区不同划界模式视角,剖析了区划调整对城市空间演变的影响。文章将撤县(市)设区归纳为3种划界模式—整建制拼合式、整建制包围式和拆分包围式,并借助典型案例深入剖析不同划界模式对城市空间的影响:整建制拼合式推动中心城市空间由单中心向多中心演变,但边界空间难以实现融合往往成为矛盾焦点;整建制包围式推动中心城区规模快速扩张,但空间调整依然受限,外围边界空间被低效浪费,如果再佐以权力交接和体制改革的妥协折衷,对城市空间的发展难达到预期的效果;拆分包围式助推城市空间由单中心向多中心、网状式的大都市区空间形态演化,城市空间与功能实现优化组合,原有边界空间相互融合,外围空间品质得到提升,但也要注意是否会引起摊大饼式的城市空间格局。
[关键词]撤县(市)设区;划界模式;空间演变机制
[文章编号]1006-0022(2017)08-0092-06 [中图分类号]TU984.11+9 [文献标识码]B
[引文格式]肖萍,侯爱敏,孟凡霄,等.撤县(市)设区不同划界模式对城市空间演变的影响研究[J].规划师,2017(8):92-97.

The Influence Of Different Demarcation Patterns Of “Turning County Into District” On Urban Spatial Evolution/Xiao Ping, Hou Aimin, Meng Fanxiao, Ma Bin
[Abstract] With the development of turning county into district and the reorganization or urban space, the paper analyzes the influence of division readjustment on urban spatial evolution from the viewpoint of demarcation patterns. The paper divides the policy into three types of demarcation: the whole system of split-type, the whole system of the package, and the split-package system, and deduces the urban spatial evolution paths with different demarcation modes: the whole system of split-type promotes the space from the “single center” to “multi-center”, but the border space is difficult to achieve integration; the whole structure of the package promotes the rapid expansion of the central city, but urban space adjustment is still limited, peripheral border space is wasted, and if accompanied by compromise between power transfer and institutional reform, the development of urban space is difficult to achieve the desired effect; the split-package system promotes the space from “single center” to “multi-center and grid pattern”, the urban space and function are optimized and the original boundary space is integrated with each other, the urban space quality has been improved. However, it is also necessary to pay attention to whether it will cause the “pie chart” of the urban space pattern.
[Key words]  Turning county into district, Demarcation patterns, Spatial evolution mechanism

随着全球化、市场化和分权化的推进,我国城市化发展引发了大规模的城乡空间重构。尤其2000年以来,以撤县(市)设区为主的行政区划调整推动了城市空间的大规模重组和演变。仅2000年全国撤县(市)设区就有36个,之后的两年每年不少于20例,2002~2016年全国范围内撤县(市)设区已超过100个,经过2004~2011年的低潮期,如今撤县(市)设区再掀浪潮。撤县(市)设区之所以大范围展开,一方面与我国原有建制市的设置方式直接相关[1],另一方面也与当前加快推进的省管县改革有关。由于历史上多采取切块设市的模式,市域多被周边县域包围形成“蛋黄结构”,中华人民共和国成立后这一政区格局得到了强化,导致大中城市的空间发展和资源配置等受到行政边界的壁垒阻碍。城市空间演变一直是学术界关注的焦点,相关学者从不同维度、路径探讨了城市空间演化的机制。有的学者基于制度变迁的角度研究了城市空间演变的机制,论述了“制度力”对城市空间扩张与结构演变的影响[2-6];有的学者基于交通发展的角度认为道路交通作为其中一个重要变量,其发展与变革对城市的空间演变起着重要的作用[7-10];有的学者基于开发区建设的角度认为开发区的快速扩张是影响城市空间增长的主要动因[11-14];有的学者基于行政区划调整的角度探讨了以撤县设区为主的区划调整对城市空间演变的影响[15-18];有的学者基于行政边界的角度认为行政边界对城市群用地扩张影响存在不可忽视的导向作用[19-20]。遗憾的是,目前有关撤县(市)设区对城市空间演化的影响研究,还没有人关注到不同的划界模式所带来的影响。实际上,撤县(市)设区不仅是政区范围和边界的调整,更是市政府和原县(市)级政府之间权力的相互博弈。尤其在中国这样的制度环境下,政府之间的博弈通过选择不同的边界划分方式表现出来,从而影响资源的优化配置和城市空间的演变。因此,本文的研究将从撤县(市)设区的不同划界模式入手,探讨划界模式背后边界调整和政府权力博弈是如何影响城市空间演变的,希冀为未来的撤县(市)设区边界划分提供一个更为科学的依据。

1划界模式与城市空间的耦合机制

1.1撤县(市)设区不同划界模式
城市的行政边界作为一个空间概念,其划界的不同自然会导致相应的城市空间演变千差万别。撤县(市)设区调整的实质可以说是政区范围和政府权力的组合调整。其中,城市政区范围的调整通过边界的变动实现,而县(市)级政府与市一级政府之间权力的博弈最终也会体现在边界的调整中,当城市的发展与县(市)的发展处于强市弱县的状态时,市政府处于主导地位的撤县(市)设区往往会选择与未来城市空间发展方向一致的边界划分方式,以实现城市空间的优化重组。当县(市)级政府的发展对市中心的依附较弱,即“强县弱市”的情况下市级政府对区边界的划分往往处于被动位置,也会产生不同的空间演变格局。
通过梳理研究,笔者发现撤县(市)设区的形式多种多样。通过拆分的县(市)看,从县(市)边界是否变动可以分为整建制调整和拆分(或切块)调整。整建制调整即县(市)级政区类型发生变化,原有县(市)级政区的边界未发生变化,由县(市)级地域型空间转变为区级城市型空间,与城市的原辖区共同成为城市的发展空间。而拆分(或切块)调整不仅县(市)政区类型发生变化,原行政区边界也发生了变动,其中一个或多个县(市)级政区的部分或全部划入另一个区。整建制和拆分的划分模式通过县(市)级行政区边界是否变动来研究对城市的影响。这也是目前大多数学者普遍认可的划分模式。
然而,上述划分模式并没有凸显存在“蛋黄结构”的城市是如何通过不同的撤县(市)设区划界模式来化解城市空间发展受制约的问题,以及是如何影响未来城市空间演变的。由于历史上我国采用切块设市的模式,中华人民共和国成立后不少城市为确保农产品的供应设立了“郊区”建制,强化了郊区包围市区的“蛋黄结构”,20世纪90年代的撤县(市)设市更是强化了这一政区格局,“蛋黄结构”现象在撤县(市)设区的城市中较为普遍,因此有必要在整建制和拆分式的基础上通过划界模式明确原县(市)与城市中心城区之间的空间关系。这种空间关系可以概括为拼合式与包围式。拼合式即指新设的区与原辖区之间在空间上紧邻,与原辖的一个或几个区之间划界而治,除了拥有共同边界之外,相互之间不会限制其他空间方向的发展。包围式与拼合式不同,最大的特征就在于原市建成区面积相对较小,撤县(市)后形成的新区对原辖区空间上呈包围之势。
综合起来,基本上可以将撤县(市)设区分为整建制拼合式、整建制包围式和拆分包围式3种模式。当然不排除现实中还有其他特殊的变化模式,这里不作重点考虑。

 

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