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综合管廊建设的“三级架构”运营模式研究

唐圣钧,邱端阳,刘应明   2017/7/25 15:09:03
 

[摘 要]相对于稳定快速的综合管廊建设步伐,我国现有的综合管廊建设运营模式存在一些结构设计上的缺陷,这将会直接影响项目建设进度和运营稳定性。文章通过对国内综合管廊项目常用的三种模式进行案例分析,发现现有模式存在的问题和借鉴其经验,在建立综合管廊专项基金的前提下,提出基于“三级架构”的PPP和非PPP两种模式,为解决综合管廊建设运营中出现的“政府建设资金短缺”“运营单位收费不畅”“社会资本融资困难”等问题提供思路,以实现综合管廊的快速、稳定、持续发展。
[关键词]综合管廊;建设运营;PPP;三级架构
[文章编号]1006-0022(2017)07-0049-04 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B
[引文格式]唐圣钧,邱端阳,刘应明.综合管廊建设的“三级架构”运营模式研究[J].规划师,2017(7):49-52.

Operation Model Research On “Three Tiered Structure” Of Pipe Gallery/Tang Shengjun, Qiu Duanyang, Liu Yingming
[Abstract] Pipe gallery construction has been steady and fast, but its operation has some structural shortness, which will hamper the progress and stability of gallery projects. The paper analyzes three models of gallery projects, discovers inherent problems, and proposes three tiered PPP and non PPP models with special funding. It solves funding problems in the operation, and realizes fast, steady, and sustainable development of pipe gallery.
[Key words] Pipe gallery, Construction and operation, PPP, Three tiered structure

0引言

目前,国务院及各部委连续推出关于加快加强包括综合管廊在内的地下管线建设管理的相关指导意见及政策,要求各地稳步推进地下综合管廊建设,到2020年建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。截至2015年9月底,在建管廊城市增加到108个,建设总里程为2 196 km。但是现有项目多为示范项目,以政府投资建设为主,尚无社会资本参与,也未形成成熟的投融资模式。由于单个区域内综合管廊具有不能分期建设的特点,各地政府都将面临资金短缺等问题(管廊单舱建设投资达5 000万元~6 000万元/公里)。倘若仍保持当下由政府投资建设、建成后财政支撑运营的模式,项目将无法产生稳定的现金流,政府将因此背上沉重且持续的财政负担,综合管廊未来能否稳定运营、发挥期望功能将存在很大疑问[1-3]。因此,开展能够为解决“建设综合管廊资金短缺、后期无法健康运营、社会资本融资困难”等难题提供思路的综合管廊建设运营模式研究,创新投融资模式,以投融资推动地下综合管廊建设的产业化,对加快推进地下综合管廊实施有偿使用制度,促进地下综合管廊建设发展,提高城市安全保障水平和运转效率,实现综合管廊的可持续发展有着重要的意义。

1国内现有综合管廊建设运营模式

国内现有的综合管廊建设运营模式主要有三种类型,包括传统的“政府直接出资”模式、“政府和管线单位联合出资”模式及“建设—移交”模式等,不同模式各有各的特点和表现形式。1.1传统的“政府直接出资”模式
传统的“政府直接出资”建设运营模式是指政府承担综合管廊的主体及附属设备建设的全部投资,并由国有企业负责综合管廊后期运营管理。以深圳前海合作区综合管廊项目为例,分析该模式存在的不足和可借鉴性。
1.1.1深圳前海合作区综合管廊项目
前海合作区综合管廊建设于2012年7月正式启动,规划总长度为8.15 km2,相当于前海每平方公里拥有约544 m长的综合管廊。项目由前海管理局投资建设,目前已建成的管廊单位造价达每千米8 000万元,项目资金来源于上级政府返还的部分土地出让收益,该部分土地出让收益规定只能用于市政基础设施建设。综合管廊建成后,移交至前海管理局下属公共事业中心,该中心还同时承担了前海合作区内其他市政基础设施的运营任务。
1.1.2经验借鉴
前海管理局具有“政企合一”的性质,一方面需要承担相应的行政管理和公共服务职能,另一方面又通过下属企业进行具体开发经营,并可以拥有部分土地和物业。因此,前海管理局可以投资者、建设者和运营者的身份全过程主导综合管廊建设。
该种模式首先确保了综合管廊建设进度掌握在政府手中,有助于解决建设与管理脱节、缺乏强有力统一协调、缺乏系统性与一致性等难题,避免出现由于多方利益无法协调导致项目建设进度缓慢的问题。其次,前海管理局作为政府的代表,以企业运作的方式完全主导包括综合管廊在内的基础设施建设,可以确保政府能够获取持续性的土地增值收益,从而可以利用这些收益进一步完善地区的基础设施,实现城市建设与运营的良性循环。最后,由于前海管理局不仅负责前海合作区土地开发及基础设施、公共服务设施的建设、运营和管理,还拥有前海合作区内除金融类产业项目以外投资项目(含固定资产投资项目)的审批、核准、备案或者转报管理权利,这就可以在一定程度上对进入到前海合作区的管线单位进行约束,有利于在管廊建成运行后管线入廊费收取和运营维护费用分摊标准的实施。
然而,“政府直接出资”模式在前海相对成功得益于其自身优越条件,主要包括前海管理局的土地开发主体和土地政策的创新,以及前海合作区巨大的土地开发收益保障。在国内其他地区,采用“政府直接出资”模式时政府需要承担项目从建设至运营全过程、全寿命周期内的所有风险,包括不适宜其承担的融资风险、经营风险等,这不符合项目风险分担中“风险承担与控制力相匹配”的原则,即将风险分摊至最有能力控制的某方承担。
同时,由于综合管廊牵涉多行业、多部门,又没有相关机构对管线单位的行为进行约束,仅仅通过行政协调的方式很难使各方都满意。由于部分垄断行业垂直管理的特点,以国有公司作为综合管廊运营管理主体与管线单位直接对话时缺乏对管线单位的约束力,向管线单位收取管廊运营管理费难度很大[4-5]。

 

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