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专题研究
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多方博弈下的佛山市南海区“多规合一”空间管制实施路径

邱杰华,何冬华   2017/7/25 15:04:10
 

[摘 要]空间规划是经济政策、社会政策、文化政策和生态政策等的地理表达,涉及不同利益主体的空间博弈。佛山市南海区“多规合一”试点工作针对城乡之间、上下级之间、各部门之间存在的纵向博弈和横向博弈问题,通过边界、格局和规则的重构,建立了局部与整体平衡、集权与分权结合、公平与效率兼顾的空间治理模式,实现了对全域城乡空间的管制。
[关键词]空间规划;多规合一;空间管制;佛山市南海区
[文章编号]1006-0022(2017)07-0067-05 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]邱杰华,何冬华.多方博弈下的佛山市南海区“多规合一”空间管制实施路径[J].规划师,2017(7):67-71.

Spatial Governance In Multi-plan Integration With Multi-party Game, Nanhai District, Foshan/Qiu Jiehua, He Donghua
[Abstract] Spatial plan is geography of economic, social, cultural, and ecological policies, and it involves contention of benefits among different stakeholders. Nanhai district multi-plan integration deals with hierarchical and departmental problems, restructures edge, layout, and rules, establishes a spatial governance model that integrates part and whole, dispersion and concentration, equity and efficiency, and realizes urban rural spatial governance.
[Key words]  Spatial planning, Multi-plan integration, Spatial governance, Nanhai district, Foshan city


0引言

目前,空间规划已经成为国家深化空间规划体制改革、提升空间治理水平的重要抓手。空间管制作为空间规划的重要内容,本质是以土地发展权为核心,对不同利益主体进行权益和责任的分配[1]。随着空间规划实践的逐步深入,学术层面对“多规合一”中空间管制的探讨,从关注空间冲突的表象转向探讨空间冲突背后各种利益主体的博弈,大致可分为两种类型:一是探讨部门之间的横向博弈,关注各类规划由于管控方式、技术标准和法理基础不同而导致的差异,并提出消除差异、统一空间管控的思路[1-3];二是探讨中央与地方的纵向博弈,关注各类规划“自上而下”的层级化管理与“自下而上”的地方发展不相匹配的问题[4-6]。
2014年8月,国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(发改规划[2014]1971号),选定包括佛山市南海区在内的28个市(县)作为空间规划改革试点,标志着空间规划由地方探索走向国家试点。
早期的地方探索多为“自下而上”的“两规合一”或“三规合一”,相对集中在用地较为紧缺的大中城市,空间单元多为地级市层级。而国家试点中的28个市(县)试点的空间单元多为市(县)层级,其中14个试点为县(区)级,占全部试点的一半,覆盖范围从东南沿海地区到西南、西北内陆等地区,这也反映了随着空间规划探索的逐步深入,国家对县(区)级空间单元的空间管制更为关注。
县(区)级空间规划中的空间管制涉及的规划繁杂,现有的相关研究较少,尤其是针对县(区)级空间管制中涉及多元利益主体的博弈和策略选择的研究更是稀缺。南海区是国土资源部指导的“多规合一”试点之一,按照试点工作方案[7],南海区的试点工作通过构建新型空间规划体系、重构边界—规则,协调并制衡多元利益主体的矛盾,形成了多方共赢的博弈格局。因此,本文以南海区“多规合一”试点工作为例,探讨在空间规划改革背景下,如何建立基于集体土地多元主体的空间利益平衡格局,探索局部与整体平衡、集权与分权结合、公平与效率兼顾的空间治理模式[8]。

1空间冲突背后的多元利益主体博弈

空间管制的核心是对土地发展权的分配,这也是造成空间发展不均衡的原因。空间冲突的背后折射出不同利益主体基于多元价值取向在空间上的博弈。改革开放以来,南海区凭借“三大产业齐发展,六个轮子一起转”和农村股份合作制的“南海区模式”享誉全国。然而,由于镇街分权制度和乡镇企业的发达,这种“在集体土地上建城市”的分散工业化、城镇化模式也导致南海区的城市化进程严重滞后于工业化进程,带来了土地利用低效、空间环境品质不高、公共服务缺失、产业低端落后和环境污染频发等问题,制约了南海区的发展。在空间管理方面,南海区仍然保留原有的区、镇(街)、村分治体制和管理模式,多元主体以土地发展权为核心展开各种博弈,存在“多规”管控重叠、城乡发展无序等矛盾。

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