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专题研究
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基于激励发展实施机制的“多规合一”路径探索——以四川省宜宾市南溪区为例

姚江春,袁 媛,许宏福   2017/7/25 15:03:18
 

[摘 要]文章首先指出 “多规合一”和空间规划实践实施激励机制建设在共识行动、底线保护、空间政策和考核机制四个方面存在的问题,其次针对这些问题提出了树立“管控+引导”的双向思维、构建“战略+管制+政策”的应对措施,最后结合四川省宜宾市南溪区“多规合一”实践进行了分析,以期为其他“多规合一”和空间规划改革探索提供有益借鉴。
[关键词]多规合一;空间规划;实施激励机制;宜宾市南溪区
[文章编号]1006-0022(2017)07-0072-05 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]姚江春,袁媛,许宏福.基于激励发展实施机制的“多规合一”路径探索—    以四川省宜宾市南溪区为例[J].规划师,2017(7):72-76.

Multi-plan Integration With Implementation Incentives System: Nanxi District, Yibin City, Sichuan Province/Yao Jiangchun, Yuan Yuan, Xu Hongfu
[Abstract] The paper indicates the problems of building an implementation incentive system of multi-plan integration in 4 aspects: consensus, bottom line, spatial policy, and assessment. It proposes “governance-guidance” double way concept, establishes “strategy-governance-policy” integrated approach, and makes analysis with multi-plan integration practice of Nanxi district, Yinbin city.
[Key words]  Multi-plan integration, Spatial planning, Implementation incentive system, Nanxi district, Yibin city


0引言

我国的空间规划改革从以各地开展的“两规衔接”“三规合一”“多规合一”等探索为主,到上升为国家层面的试点探索,主要经历了两个阶段:第一个阶段以地方自发探索为主,具有技术协调型特征,不改变现行管理体制,主要通过规划对接和部门协商,制定一套多个规划共同执行的法则,形成一种在“技术整合”基础上的融合;第二个阶段以国家空间规划改革试点为主,开始了体系改革的探索,将规划融合与政府规划管理改革相结合,探索形成一个综合规划以统领其他规划,推动空间规划体系的统一及变革[1]。前期探索在强化各类规划协调衔接技术、创新规划协调组织和完善“多规”实施管理等方面取得了一定进展。
然而,当前空间规划改革探索仍存在重技术衔接、轻实施机制的问题,空间规划实施管理机制改革仍然难以取得突破。在“多规合一”和空间规划的实施机制方面,相关研究主要集中于运行协调机制、规划管理体制改革两个方面。
(1)对于运行协调机制的研究,主要侧重于在现有体制上进行渐进式的完善。例如,严金明等人认为当前的工作缺乏事权统筹机制和协商机制,不能从全局的角度合理划分事权,制约了空间规划的可操作性[2];朱江等人认为当前的“多规合一”工作面临法理基础的缺失,需要建立一套运行协调机制来保障实施,包括成果的法定化,建立政府统筹的协调咨询工作机制,实施评估、检讨和监控制度[3];邓凌云等人认为应秉持规划体系内容与政府事权相匹配的理念,理清空间规划的垂直事权边界及横向事权边界,统一空间话语体系[4]。
(2)对于规划管理体制改革的研究,主要侧重于对现有部门分割的管理体制进行破旧立新。例如,谢英挺等人认为要建立以空间综合规划为统领的空间规划体系,需适当整合行政机构,由同一个部门组织编制国家和省级层面的空间综合规划、管控土地资源[5];胡耀文等人梳理了海南省空间规划的探索,提出适应省域空间规划的编制方法,建立全省综合性规划管理常设机构和统一的规划综合执法体制[6];朱德宝以大理市“四规合一”工作为例,认为空间行政管理机制改革是空间规划体系改革的根本保障,提出适应“四区九线”管控体系,建立“线长制”管理模式[7];许景权等人提出要建立上下关联的垂直型空间规划体系,并整合空间规划职能、建立上下联动的规划管理方式等[8]。
综上可知,当前各地的“多规合一”和空间规划改革探索与研究主要关注“多规”衔接技术、协调组织等,在实施机制上以“管控”思维为主,缺乏“引导”思维,对于激励和引导地方发展的空间政策机制研究不足。因此,“多规合一”和空间规划改革探索应当重点关注激励发展的实施机制,兼顾空间资源的管控和地方政府的发展引导,构建管控和引导相结合的实施机制。

1“多规合一”实施激励机制建设存在的问题
  
1.1发展战略难以激励共识行动
空间规划是对国土空间利用、行业政策协调和政府土地管治进行超前性的调配和安排,具有战略性、纲领性和基础性作用,在编制内容上应当具有战略纲领性,明确城市战略目标、发展指标、国土空间格局、关键性资源的保护和统筹利用等,在编制过程中应当体现政府统筹、社会参与。
当前的“多规合一”和空间规划探索虽然重视发展战略,但是难以成为共识性的行动,主要有三个原因:①发展战略对政府各部门规划、计划缺乏指导性和约束性,各部门对如何实施发展战略缺乏清晰的认识。②缺乏实施激励机制,战略落实与部门绩效之间没有挂钩,战略往往沦为空谈。③缺乏共识性,“多规合一”和空间规划编制缺少公众参与,规划工作成为政府规避法定规划编制程序、实现地方战略意图的工具,只是达成了政府自身层面的共识,未能形成全社会层面的战略共识和行动的一致性。

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