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供给侧结构性改革视角下城市用地功能布局优化策略

赵 力,孙春媛   2017/6/23 17:09:45
 

[摘 要]中央经济工作会议指出,2017年需抓住深化供给侧结构性改革的主线,结合各地、各部门、各行业的具体情况,采用理性的、定制化的“供给管理”方案,突出重点,统筹协调。按照中央提出的深化供给侧结构性改革的方向,文章首先分析了2016年各地供给侧结构性改革在城市规划领域取得的成效,以及需求侧导向下我国城市用地功能布局仍存在的问题;其次结合产业生命周期理论、经济外部性理论、土地竞租理论和供给侧结构性改革理论来揭示问题的成因,以及如何通过深化供给侧结构性改革,实现城市用地功能布局方面的优化;最后结合当前我国城市建设中面临的实际问题,提出深化供给侧结构性改革、优化城市用地功能布局的规划策略。
[关键词]供给侧结构性改革;供给管理;城市用地;功能布局;规划策略
[文章编号]1006-0022(2017)06-0026-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]赵力,孙春媛.供给侧结构性改革视角下城市用地功能布局优化策略[J].规划师,2017(6):26-31.

Optimizing Strategy For Urban Land Functional Layout In Supply-side Structural Reform View/Zhao Li, Sun Chunyuan
[Abstract] The central government has required rational and customized supply side reform in 2017. The paper analyzes the performance and problems of supply-side structural reform in urban planning in 2016, discusses the underlying reasons and land use layout improvement with life circle theory, externality theory, rent theory, and supply-side structural reform theory. Finally the paper puts forwards supply-side structural reform suggestions with respect to practical problems.
[Key words]  Supply-side structural reform, Supply management, Urban land, Functional layout, Planning strategy

0 引言

2016年12月召开的中央经济工作会议,形成了对我国2017年经济发展和相关重大事项的指导意见。会议回顾了2016年以去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板“三去一降一补”五大任务为抓手,推动供给侧结构性改革取得的初步成效,以及行业供求关系、政府和企业理念与行为发生的积极变化。会议强调2017年是实施“十三五”规划的重要一年,是供给侧结构性改革的深化之年,要继续深化供给侧结构性改革,破解发展难题。会议指出,2017年需抓住深化供给侧结构性改革的主线,牢牢把握创新发展的“第一动力”,结合各地、各部门、各行业的具体情况,以理性的、定制化的“供给管理”方案突出重点,统筹协调。会议明确供给侧结构性改革的最终目的是满足需求,主攻方向是提高供给质量,根本途径是深化改革、打破垄断,健全要素市场,增强微观主体内生动力,提高盈利能力,提高全要素生产率和潜在增长率。
2016年结合中央供给侧结构性改革的精神,很多城市针对房地产土地成本过高、库存量过大和公共服务不足的短板,制定了一系列的促进房地产市场平稳、健康发展的政策,通过土地成本构成组价优化、降低税收,结合市场需求调整用地功能,增加公共配套等手段,实现了去库存、降成本与补短板的任务在城市规划建设领域的落实,并取得了初步成效。尤其针对近几年由于经济增速放缓,网络电商冲击,以及商务、办公与商业等功能的用地过剩、库存较高和去化周期较长的问题,制订了一系列的土地用地功能调整的政策,并结合市场需求,积极促成了很多城市旧改项目的推进、烂尾项目的完工及库存产品的销售。然而,虽然这些政策的短期效益明显,但在城市长远发展、产业功能的协调统筹和用地功能的合理布局方面,仍有很多需要重视的问题。

1需求侧导向下我国城市用地功能布局存在的问题

1.1偏重短期需求的土地供给,导致城市功能失衡
美国哈佛大学教授雷蒙德·弗农(R.Vernon)提出了产业生命周期理论,产业生命周期是每个产业都要经历的一个由成长到衰退的演变过程,是指从产业出现到完全退出社会经济活动所经历的时间。一般分为初创阶段、成长阶段、成熟阶段和衰退阶段4个阶段。对政府决策来讲,只有懂得产业生命发展周期,才能了解产业发展规律,从而针对生命周期每个阶段的特征进行产业规划,制定产业政策。城市土地作为城市产业的空间载体,如果仅从现阶段的土地短期需求形式来供应土地,成熟阶段的产业用地则会供给过多,但当成熟阶段的产业进入衰退期后,则会形成过剩、库存、烂尾等严重后果;同时,处于初创、成长时期的新兴产业缺乏用地支撑,难以壮大发展,最终导致城市功能单一。
某些城市本身可能会由于自身资源特征专业化于矿业、汽车、旅游某几个产业,然而综合性功能城市更能够抵御特定的产业波动,当一种功能或生产活动由成熟阶段进入衰败阶段,或受到了不利影响时,相关生产资料可以转移到其他功能或生产活动中去。同时,更多的不同产业功能在城市中,它们之间能够享受到大量的不同产品和更多的公共服务,这些将使得不同产业具有更高的劳动生产率。所以,当前很多城市在土地供给过程中,过分偏重需求导向,缺乏供给管理,导致当前市场需求较多、用地比例过高,特别在城市化快速发展时期,如果一拥而上的话,将会造成城市产业失衡和城市土地浪费,而其他功能用地不足等问题,这将会对城市的长远发展带来非常不利的影响。
从我国当前的城市发展形势看,以居住房地产业为例,该产业处于成熟阶段,土地需求最旺盛。在城市改造、新建过程中,迫于成本、利润与市场导向等因素的压力,居住功能往往成为片区功能定位的首选,而其他产业、功能则难以进入。当人们翻开一个城市的各区功能定位,可以看到满眼都是和居住相关的表述,如度假旅游居住片区、宜居生态居住片区、文化休闲居住片区、科教创意居住片区、金融商贸居住片区、医疗养老居住片区和商贸物流居住片区等,可谓是数不胜数。表面上看似产业丰富的功能片区,在实施过程中往往最终都成为一个个居住功能组团。当居住房地产业进入衰退期,大量的城市用地已作为居住功能建设,将引发居住功能过剩、库存过高和烂尾等严重后果。

 

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