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规划设计
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大都市生态区社区综合规划思路探讨—以深圳市西丽水库牛成村综合发展规划为例

赵广英,刘淑娟,李 晨   2017/6/23 17:03:46
 

[摘 要]在大都市区周边城市化高度发达的区域,尚存在部分禁止或限制建设区域,这些区域往往以水源保护区、自然保护区和生态敏感区等生态控制区的形式为城市提供着基本的生态保障,同时也面临发展空间受限、发展路径不清晰及补偿性政策不完善等问题,长期落后于周边区域,土地权属复杂,城镇建设缺少有效管理,存在较大的社会矛盾。因此,单一维度的规划难以全面解决生态区错综复杂的城市问题。文章对生态区的社区综合规划问题进行分析,探索保障生态安全、统筹土地利益、引导产业转型升级及多元协同规划等多方面的综合规划途径,以期能为类似区域的发展提供借鉴。
[关键词]生态区;社区综合规划;大都市;牛成村
[文章编号]1006-0022(2017)06-0086-08 [中图分类号]TU984.199 [文献标识码]B
[引文格式]赵广英,刘淑娟,李晨.大都市生态区社区综合规划思路探讨—以深圳市西丽水库牛成村综合发展规划为例[J].规划师,2017(6):86-93.

Comprehensive Community Planning In Metropolitan Ecological Zone: Niucheng Village, Shenzhen/Zhao Guangying, Liu Shujuan, Li Chen
[Abstract] There remains restricted or forbidden construction areas in highly urbanized metropolitan area, which are usually water protection zone, natural reserve, and ecological sensitive districts. They are ecological barriers of cities and remain underdeveloped in the long term. Spatial limitation and weak management have resulted in social problems. The paper studies a comprehensive planning approach to ensure ecological security, promote industrial development, and integrate benefits of land development.
[Key words]  Ecological zone, Comprehensive community plan, Metropolis, Niucheng village

0引言

所谓城市生态区(Urban Ecological Zones,简称“UEZ”)是城市各类生态用地的功能组合,包括了自然生态用地、保护区用地、休养与休闲用地、废弃与纳污用地等类型[1]。与城市生态区概念相似的有城市基本生态控制区、生态敏感区、生态保护区和城市生态命源区(Ecological Life Source District,简称“ELSD”)等,这些概念均从不同的角度强调了“生态服务”与“保护”的职能[2-4],都属于城市生态区范畴,是以大型生态斑块、生态廊道为骨架,把水源保护区、生态保护区、成片的基本农田保护区、生态廊道和生态绿地等非建设用地以强制性内容进行规划控制的地区[5]。从管理的角度看,城市基本生态控制区强调城市规划的用地管控,城市生态命源区强调生态服务职能,不一定位于城市规划区内,因此本次研究以生态区表达城市规划区内的基本生态控制区和生态命源区等概念内容。
城市生态区因具有改善城市气候、维持区域生物多样性、遏制城市蔓延、丰富城市景观空间、缓解洪涝和干旱等自然灾害等功能,在国内外得到了普遍的规划实践。伴随着我国三十余年的快速城镇化,北京、广州、深圳和上海等特大城市无不在一轮轮的扩张之余,在城市内部或边缘保留了大斑块的生态区域,提升城市生态、景观效应[6-7]。西方国家则通过划定城市增长边界[8]、构建生态网络、保护土地权及搭建绿色生态设施[9]等多种方式,实现对城镇扩张过程的约束[10],管控生态保护的内容和指标[11]。近十年来,我国先后已有20余个城市划定了基本生态控制线来保护生态区。在学术研究方面,对限建区、禁建区[12-13]、生态休憩区、农业发展区[14]和城市新区外围生态用地等均做了有益的规划探索[15]。
生态区具有功能的不可替代性、生态敏感性及空间边界的浮动性,通过与城市组团物质流的交换,实现与城市在形态、结构和功能方面的密切联系。该区域的社会经济发展受限、居民收入渠道窄、产业发展落后、物质生活条件差和居民环保意识淡薄等多方面因素造成了侵占农用地、城镇缺乏管控、环境污染及资源低效浪费等现象[16],生态区面临生态保护和发展相矛盾的困境。因此,如何深入分析城市生态区发展过程中存在的问题,找出问题背后的经济社会根源,研究城乡统筹发展策略,是实现城乡生态化、有序化发展的关键。

1大都市生态区社区发展的困境

1.1生态景观资源丰富,自然环境敏感、脆弱
生态区多以水源地、自然保护区、生态公益林、基本农田、风景名胜区及森林公园等生态敏感区的形式出现在城市周边或内部,为城市提供生态服务。然而,由于地处非建设区或限建区,城镇建设缺少精细化的规划管理,违法建设多,交通状况差,生态区的水、土壤和大气等长期受城市污染的影响。据广东省国土资源厅2012年8月27日公布的全省地力监测结果表明,珠江三角洲部分地区有15%以上的耕地已不同程度遭受重金属的污染,个别地区有20%~40%的灌溉水受到汞、铬、氟化物的污染[17]。与此同时,城市生态用地所占城乡用地的比例本就不高①,面对巨大的经济效益和发展诱惑,生态区被侵占、蚕食的情况也较为明显。根据国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》显示,我国每年违法违规侵占林地约200万亩,生态空间不断被蚕食侵占,一些地区生态资源破坏严重[18]。据江西省国土、水利、渔政等部门证实,近年来,已有上万亩鄱阳湖水域被侵占,通过围湖造田、填湖造地等进行开发建设,且有愈演愈烈之势[19]。可见,城市周边生态区具有独特的区位特征和城乡发展矛盾,生态服务水平已接近或低于城市需求,生态环境敏感、脆弱。

1.2处于禁建区、限建区,城市发展权失衡
生态区常以禁建区、限建区等空间管制形式出现,尽管《城市规划编制办法》明确了“中心城区规划应划定禁建区、限建区、适建区和已建区,并制定空间管制措施”,但《城市规划强制性内容暂行规定》却没有对管控措施的要求。空间管制有分区、无指引的结果容易造成一刀切、过分限制等问题。禁建区、限建区的划定原是出于生态安全的考虑,因此不能将控制和引导区域的建设项目类型简单地理解为禁止或限制区域发展。由于缺乏引导性的制度保障,致使禁建区、限建区的发展长期受到制约[20]。
造成这种发展权失衡的原因体现在以下三个方面:一是缺乏细致化的引导,存在规划管理一刀切的情况,耽误对区域生态环境的保护[21]。二是生态区缺乏主动性的保护措施,在缺少政策引导、资金的条件下,生态区“被动保护”的弊端加剧了发展权的失衡[22]。三是生态补偿不到位,进一步削弱了生态管控地区的发展机会[23]。总的来说,基于城市整体利益的规划决策造成了部分地区可以享受城市公共政策的照顾,率先取得了较快的发展,而城市生态区长期以来在城市发展过程中的贡献大于收益,城市发展权失衡。

 

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