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规划广角
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规划是公共政策还是公共愿景?— 基于全国80个大中城市总体规划的环境议题的文本分析

田若敏(Rachel Tochen),张 磊,宋海泉,程星星   2017/5/22 10:24:01
 


[摘 要]城市总体规划作为指引城市发展的纲领性文件,是引导城市经济、社会和环境可持续发展的主要公共政策之一。然而,当前城市总体规划成果在多大程度上体现其服务的政策目标,尚缺乏系统的分析。研究以环境议题为切入点,运用文本内容分析法对全国80个大中城市总体规划文本的基础事实、政策目标、政策内容和实施工具进行系统评估。评估结果显示,虽然我国城市总体规划文本中普遍对环境议题较为关注,并制定了相应的政策目标,但是仍缺乏与之相匹配的实施政策和工具。规划编制方式仍然保持较强的“蓝图式”特点,而非兼具目标、政策和实施,协调各利益主体的公共政策。
[关键词]规划评估;文本分析;公共政策;总体规划
[文章编号]1006-0022(2017)05-0083-05 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B
[引文格式]田若敏(Rachel Tochen),张磊,宋海泉,等.规划是公共政策还是公共愿景?—    基于全国80个大中城市总体规划的环境议题的文本分析[J].规划师,2017(5):83-87.

Public Policy Or Common Vision: A Textual Analysis Of Environment Issue In 80 Major Cities’ Master Plans/Rachel Tochen, Zhang Lei, Song Haiquan, Cheng Xingxing
[Abstract] Urban master plan is a lead document for the social, economic, environmental development of a city, yet the policy effect of master plan is to be validated. The paper evaluates the description, vision, implementation, and insurance of ecological issue in of 80 major cities’ master plans. Textual analysis shows that urban master plan pays high attention to ecological environment, but lacks due implementation policy and insurance. Compilation of master plan is still blueprint oriented instead of public policy oriented, which shall incorporate vision, implementation, and benefit sharing.
[Key words]  Plan evaluation, Textual analysis, Public policy, Master plan

伴随着过去30年的快速经济发展和城镇化,环境污染业已成为困扰中国的严峻问题。而中央政府颁布的政策文件也越来越强调环境对于经济社会发展的重要性。2011年第七次全国环境保护会议高度强调良好环境这一“稀缺资源”,提出“坚持在发展中保护、在保护中发展,推动经济转型,提升生活质量,为经济长期平稳较快发展固本强基,为人民群众提供水清天蓝地干净的宜居安康环境”。 2012年,中国共产党“十八大”报告进一步强调环境保护工作的重要性,提出“大力推进生态文明建设”,通过优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设的措施,“努力走向社会主义生态文明新时代”。迄今为止,我国已经制定了9部环境法律和15部资源法律,800多项国家环境标准,签署了多项国际环境公约。
城市总体规划作为引导城市健康、可持续发展的法定规划,环境保护与经济发展、社会公平是编制总体规划的三大基本目标。2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)明确规定城市开发建设活动中同样要坚持环境保护的方针,各级单位在编制城市规划的过程中要做到“改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源”,“在规划区内进行建设活动,应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定”。
然而,因为我国城市总体规划在计划经济时期主要作为实现国民经济与社会发展规划目标的物质性规划工具,所以对于经济发展目标比较重视,而对环境保护、社会公平方面则关注较少。随着我国由计划经济向市场经济转型,城市总体规划也由传统的技术工具转为具有空间属性的公共政策。城市总体规划一方面需协调多元的政策目标,如经济发展、社会公平和环境保护之间的问题,另一方面作为公共政策则需要实现目标、内容和工具的统一。城市总体规划在多大程度上将环境议题纳入?环境议题中现状、目标、内容和工具是否统一?对于这些问题,仍缺乏系统的评估。鉴于此,本文首先建立评估中国城市总体规划环境议题的评价框架和指标,其次对2000年以来编制的80个中国大中城市城市总体规划的内在有效性进行系统评估,最后根据研究结果提出政策建议。

1国内外城市规划文本评估的理论与方法

1.1国外规划文本评估研究回顾
规划文本评估是规划评估工作中的重要环节,科学的规划文本可保障规划实施的效果。正如美国学者Berke所言:“在绩效导向的社会,我们总是期望能够评估一项规划在多大程度上完成了既定目标,以及好的规划过程是怎样产生的”[1]。然而,如何评估规划文本?或者说如何判断成果是否是一个好的规划文本?对这一问题国外规划界存在长期的争论,并分别从规划文本评估的理论框架和实践维度不断推进。
Berke和Brody等学者基于Baer提出的理论框架,提出规划质量评估包含内在有效性和外在有效性两个维度[1-3]。其中,内在有效性评估包含了规划核心要素(如愿景描述、基础事实、目标和政策、实施和监测等);而外在有效性则反映利益相关者之间是否充分沟通,各规划之间是否具有一致性[4]。该评估体系因其系统性、完整性和可操作性而成为规划评估中应用最为广泛的理论框架。
此后,该评估理论框架被广泛应用于对防灾减灾、生态环境与节能减排的总体规划评估中。例如,Berke等人从防灾规划角度,对美国33个新建高密度城市及传统低密度城市的防灾规划进行评估,发现新建高密度城市比传统低密度城市存在更多潜在风险,提出新建城市总体规划更应关注防灾规划[1]。Fu则选取美国发展最快的100个城市中81个城市的总体规划样本,系统地分析了总体规划中的防旱规划内容,通过建立基础事实、目标远景、行动计划与实施监管等指标体系,对81个城市总体规划文本中的防旱规划进行评估,发现快速发展地区总体规划存在对城市干旱的现状分析不清、目标模糊与监管薄弱等问题,且大部分政府并未将旱灾防治的规划战略贯彻到土地利用规划之中[5]。

 

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