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基于农村土地股份合作制的半城镇化地区城市更新模式研究—以佛山市南海区瀚天科技城为例

魏立华,孟 谦,邓海萍   2017/4/24 11:30:26
 


[摘 要]1993年以来,珠江三角洲的农村土地股份合作制使村集体成功地参与到城镇化与工业化进程之中,但也诱发了半城镇化地区的形成;2005年之后,随着国家土地紧缩政策及城市转型,珠江三角洲的部分地方政府尝试在维持既有农村土地产权制度的基础上,构建“城乡共赢,统筹发展”的城市更新范式。基于此,文章以佛山市南海区瀚天科技城为例,通过分析“政府—村集体经济组织—瀚天科技城—企业”等主体的权责架构,探求更具可行性与包容性的城市更新路径,解析政府如何有效处理城镇土地开发权与农村土地股份合作制之间的冲突,并重新掌控城市空间优化与产业发展的平台,以期对同类地区土地政策创新和城市更新实践有所裨益。
[关键词]农村土地股份合作制;城市更新;利益相关者;珠江三角洲
[文章编号]1006-0022(2017)04-0046-08 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B
[引文格式]魏立华,孟谦,邓海萍.基于农村土地股份合作制的半城镇化地区城市更新模式研究—以佛山市南海区瀚天科技城为例[J].规划师,2017(4):46-53.

Renewal Model In Semi-urbanization Area Base The Stock Cooperative System Of Rural Land: A Foshan Case/Wei Lihua, Meng Qian, Deng Haiping
[Abstract] Since 1993, in Pearl River Delta, the stock cooperative system of rural land advanced village collective joint into the urbanization and industrialization process, but cause the semi-urbanization. Since 2005, with the deflation policy and urban transformation, local government tried to construct a “urabn-rural win-win, overall development” renewal model base on the rural land property right system. The paper took Hantian tech-city of Nanhai district, Foshan city as an example, analyzed the rights and liabilities of government, village collective, tech-city, and enterprise, found a feasible and comprehensive model, though about how to deal with the right problems between urban land development and he stock cooperative system of rural land, rebuild the platform of urban spatial improving and industrial development, help to the policy creative and urban renewal.
[Key words]  The stock cooperative system of rural land, Urban renewal, Stakeholder, Pearl River Delta


从动力、特征及其空间形态的角度看,亚洲发展中国家的诸多城镇可界定为“半城镇化地区”(Peri-urban Regions),这是一种新型的城镇化范式,呈现出“城乡要素的空间混杂”的特征[1-3];珠江三角洲的“半城镇化地区”是在多元主体的管治模式下,乡村主导的“自下而上型工业化及城镇化”与城市主导的“自上而下型工业化及城镇化”在土地利用上的博弈结果[4-5]。自20世纪90年代初,在珠江三角洲外源型经济增长方式的背景下,单靠“土地的国有化转用”这一途径,已不能满足快速工业化与城镇化对土地非农化利用的巨大需求;众多私营企业难以一次性地支付昂贵的国有土地出让费,便谋求租赁农村集体土地或厂房以降低企业营运成本[6-7]。基于此,南海区便“默认了”集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下进行土地(或厂房)出租的做法;并于1993年,在若干村先行先试的基础上,全域推广农村土地股份合作制,原来基于国有用地的“一个龙头进水,一个龙头出水”的土地管理制度迅速淡化,成百上千的集体经济组织以“竞争性”的姿态参与到土地市场中来,不过集体经济组织主导的“自下而上”的、以“空间换增长,土地换租金”的发展模式,又导致了基础设施配套缺乏、利用绩效低、城乡空间冗杂破碎及生活品质降低等问题[8-11]。至2007年,为提高土地利用效率,推动产业升级与城市转型,佛山市率先启动了对“旧城镇、旧厂房、旧村居”的改造行动①。
原本因家庭联产承包责任制而“空壳化了”的集体经济组织又因土地股份合作制再次“实体化”,并以“土地使用权”进入市场,收益除上缴税费并提留10%左右作为村社福利基金外,40%~50%作为土地分红,其余则用于行政管理、公共福利事业和扩大再生产。但因集体土地的“竞争性供给”,物业或土地出租的收益甚微,也间接决定了村居低质量的公共产品供给[12-13];加之2008年之后国内外经济环境的变化,珠江三角洲中小城镇逐步从既往“以货为本的生产导向”向“以人为本的创新导向”转变,更为注重“那些能够吸引并留住优质人才”的服务设施与城市品质,故必然将经历一个“产业升级—城市转型—空间优化”三位一体的发展过程[14-15],而“空间转型”(Spatialtransition)的本质就是如何在土地再开发过程中协调产权关系,以及基于产权关系的利益再分配,构建多主体的利益均衡的格局[16]。需注意的是,这一过程是集体经济组织所无法驾驭得了的,因而镇(街)这一层级的政府则尝试调整“建立基于村组层面上的土地股份合作制”,建构一种新的城市更新及城市治理模式。若从城乡规划的角度看,更需从“什么样的空间故事正在发生”的过程性的描述转向“空间的故事是怎样发生”的制度逻辑及利益相关者的行为与动机研究等方面。

 

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