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随想杂谈
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规划设计规范更新与集约用地思考

黄敏恩,曾春霞   2015/6/29 14:40:56
 

【摘 要】 随着我国新型城镇化的深入推进,“集约用地”近十年来一直是学界的热议话题,近两年更提升至国家层面:2012年8月中共十七届三中全会提出“坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住18亿亩耕地红线”;2014年1月国土资源部明确提出“除生活用地外,原则上不再安排人口500万以上特大城市的新增建设用地”。这些国家政策说明:土地资源逐渐稀缺,人口与用地矛盾更为突出,“摊大饼”式发展必须向存量集约发展转变。从如何盘活“三旧”存量用地,到推动产业集聚,再到土地政策探讨,规划学者们思考了很多。本文另辟蹊径,从更新规划设计规范的角度来谈促进用地集约利用的问题。

1对现行规划设计规范的反思

1.1缺乏弹性,无法满足集约用地的精细化设计要求
      城市规划的传统框架是基于计划经济模式制定的“增量规划”框架,总规控制定位、控规控制容量、修规控制形态,层层控制;学校一块地、居住一块地、公园一块地及工业一块地……中间由宽阔的机动车道联系,这种约定俗成的蓝图式快速定位法,对于我国城市的快速发展有积极意义,体现了政府自上而下的快速发展意志。现行规划设计规范也是在“严控容积率、低密度发展”的传统思路下制定的,将其套用在一般地区以限制最不利建设情形的发生。但如今已是新型城镇化快速转型背景的市场经济时期,一方面建设主体由政府向多元主体转变,另一方面城市发展由增量叠加向存量集约转变,“一刀切”的规范已不能满足集约的市场需求,无法实现多元主体所需的精细化管理,也无法跟上经济及市场的变化,以致规划频繁调整,严重影响规划工作的严肃性和稳定性,增加行政成本和投资者的时间成本,这是引导发展,还是阻碍发展?
此外,随着轨道交通引领集聚发展思路的确立,将未考虑轨道交通发展特点的《城市规划设计规范与准则》硬套在交通枢纽上盖设计中,未免显得格格不入。以广州市的轨道交通站为例,站场不能兼容商业或其他开发属性,上盖也未考虑一体化发展,容积率几乎为零;建筑密度上限为60%,导致步行通道难以内化到建筑裙房;绿地率下限为30%,造成室外绿地广场因日晒雨淋而使用率较低,全天候宜于步行的裙房却被迫向商业价值较低的高空发展。种种矛盾,急需突破传统束缚,才能满足现实需求(图1,图2,表1)。

1.2缺乏与产业发展、土地开发等因素的联系,就指标论指标
      城镇化在加速,新变化、新功能不断出现,往往超出规划的传统认知。规划教科书上罗列的从总规到修规是个单向过程,在这一过程中再遵循计划经济模式的设计规范、指标,往往出现就地块论地块、就指标论指标的情况。但在当今“新常态”的发展背景下,规划设计必须对经济环境进行与时俱进的分析,必须对产业集聚发展进行通盘考虑。无视产业发展、土地开发等因素发展变化,规划只能变成“空中楼阁”,一经市场检验,即使法定化了,也只能再进行修编。

 

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