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【PM】历史街区保护规划中的行政组织冲突解析 —以重庆湖广会馆历史街区拆除事件为例
规划师杂志社   2017/1/20 15:42:50
 

 

[ 关键词 ] 历史街区;保护失败;行政冲突;组织冲突     
[ 文章编号 ]1006-0022(2016)12-0037-08 
[ 中图分类号 ]TU981
[ 文献标识码 ]B

      在我国,政府主导是历史街区保护中的常见模式。由于参与的行政主体多,且行政职能、责权的不同,行政组织之间存在着明显的冲突现象。作者重庆大学建筑城规学院副院长,山地城镇建设与新技术教育部重点实验室教授、博士生导师李和平,重庆大学建筑城规学院城乡规划系硕士研究生吴骞,重庆大学建筑城规学院城乡规划系博士研究生肖洪未在《规划师》2016年第12期撰文,文章基于对湖广会馆历史街区保护规划过程的分析,展现出历史街区保护过程中的多方利益博弈,并从中剥离出规划主管部门、地方政府、文保部门在保护区划、建筑分类保护方式等方面发生的冲突,揭示其实质是对物质空间规模的争夺与权力强度的利益博弈,而出现这一现象是由于法源缺陷、行政重叠和价值分异等问题。

一、从“多方博弈”到“行政组织冲突”

(一)历史街区保护规划中的多方利益博弈

      在历史街区保护与规划实施的过程中,作为直接利益博弈的群体主要由三方构成,即政府、原住民与开发商,本文将其称为核心博弈群体,作为理性的经济人,他们有各自的利益追求:政府以政绩追求为目标,开发商以价值变现为目标,原住民以物质补偿为目标。历史街区作为公共物品,其保护与发展也关系着其他群体的利益,他们也有权利参与到街区保护的过程中,但由于并未涉及这些群体的个人利益,因此他们并没有直接参与到街区保护的利益博弈中,而是通过接受政府的主动咨询、信息公开等形式参与其中,从而达到监督核心博弈的目的,属于外围监督群体,根据《历史文化名城名镇名村保护规划编制要求》第九条的规定,“编制保护规划,应当进行科学论证,并广泛征求有关部门、专家和公众的意见”。外围监督群体包括了各相关行政部门,在历史街区保护中文保部门占主要地位,同时包含了咨询专家及社会公众 ( 图 1)。

(二)历史街区保护规划中的行政组织冲突

      行政组织冲突,可从两个视角进行理解,其一是作为行政冲突的一种形式,其二是作为组织冲突的一种类别。行政冲突可以被理解为行政主体之间围绕着行政权力、行政职能和行政决策等内容,针对特定目标所发生矛盾的过程,根据冲突主体类型,其表现形式有行政组织冲突、行政领导冲突、行政机关与公民冲突、行政机关与利益集团的冲突等。而组织冲突则是组织内部个人间、群体间,以及组织与工作对象之间心理与行为上的对立过程,包括企业组织冲突与公共组织冲突,狭义的公共组织是专指能够通过行使公共权力而达到公共利益目的的非营利组织。组织冲突的成因存在多种观点,Robbins与Timothy通过研究将组织冲突成因划分为个人因素、沟通和结构三大类。Wall和Callister则将组织冲突成因划分为个人之间的因素和个人自身的因素,王琦等人将其又归纳为利益、权力、个体特征、沟通及结构等方面。综上所述,本文将行政组织冲突定义为行政部门之间,以责权规则为背景,在跨界公共问题上进行博弈对抗的一种行政冲突。
      历史街区具有双重价值属性,既作为规划主管部门进行历史保护的主要对象,又是地方政府城市建设发展的空间资源;既作为公共产品,又作为生产要素,使得规划主管部门与地方政府间不可避免地产生行政冲突;再则,历史街区作为城市历史传承与保护的对象,受到文物保护与城乡规划两重体制管控,涉及文保部门与规划主管部门,相应的也有两套法规体系:一是《中华人民共和国文物保护法》以及地方文物保护法规;二是《历史文化名城保护规划规范》《历史文化名城名镇名村保护条例》《城市紫线管理办法》,以及地方历史名城、街区、名镇、名村保护法规和相关历史保护规划。文物保护体系侧重于文物本体的保护,而规划法规体系侧重于历史环境与历史街区保护规划编制的规范,对于历史街区的保护主要依赖于保护规划的法定效应,但是具有保护与开发综合效应的保护规划,其本身就是一个利益博弈的综合体,而在先于规划没有法律保护存在的情况下,街区的历史文化很容易受到侵蚀。

二、湖广会馆历史街区保护规划的多方博弈分析

(一)街区保护规划的博弈历程

      2000年,湖广会馆垮塌事件让民众、专家和政府都意识到了这座象征着重庆母城记忆与底蕴的会馆建筑群所遭遇到的衰落危机,从而开始组织修复湖广会馆及其周边的文物建筑和优秀近现代建筑,并且在2002年将其与磁器口历史文化街区同时评定为重庆首批市级历史文化街区,体现出了各界对于历史街区的价值认识和重视,经过几年的修复,湖广会馆、谢家大院、明清客栈、东水门城墙和胡子昂旧居等建(构)筑物都得到了妥善的保护(图2),但是与之形成鲜明对比的是周边的传统建筑与空间所构成的历史街区仍旧处于老化、生活条件极差的状态,居民私搭乱建情况严重,同时也面临着拆迁的危机(图3,图4)。在这样的背景下,响应《国家新型城镇化发展规划(2014—2020)》中提出的“文化传承,彰显特色”的新型城镇化基本原则,以及重庆市规划全覆盖的要求,以市级规划主管部门、地方政府行政单位、设计单位和开发商为参与主体,启动了湖广会馆历史街区保护的新一轮规划。但由于渝中区政府为进一步推动2013年就已开始的城市更新工作,街区的居民早已开始搬迁,导致社会资料严重缺失,原有的业态更是被清理一空,留下的仅是物质空间驱壳,这样的情况一方面影响了后一阶段设计单位对于保护规划的编制,另一方面更是为街区拆除埋下伏笔。

从规划编制启动到街区拆除为期约半年,其博弈过程可分为三个阶段(表1):

(1)第一阶段为规划编制博弈阶段。其博弈核心为保留建筑及其用地的规模,以及保护导则的强度,具体表现为保护区划及控制导则的确定、保留建筑及控制导则的确定,在这一阶段各个参与群体开始分化抱团,市级规划主管部门坚持历史保护优先,尽量多地保留,尽量强地保护;地方政府行政单位与开发商则以城市更新、区域发展为目标,建议尽量多地更新,适度地保护。博弈双方在一开始为明确自己的态度并为后一步博弈留有余地,首先仅对保护区划及控制导则进行了充分的讨论和协商,主要就核心区是否连片保护进行协商,最终以地方政府行政单位与开发商的妥协而结束;而在对于建筑的保护与控制的协商中,双方始终不愿妥协,最终留下了两套方案,双方的博弈谈判就此破裂(表2)。

(2)第二阶段为规划审批阶段。由于第二阶段最终形成两套方案,造成了方案报批与场地动工的分离。市级规划主管部门一方希望通过规划方案在市政府得到审批,从而使其法律化,以实现该方的目标;地方政府行政单位一方由于方案报批须经过市级规划主管部门审核,则通过抢期拆迁,在市级规划主管部门一方的规划方案报批之前,使街区拆迁成为既有事实,从而实现自己的目标(图5)。

(3)第三阶段为规划实施阶段。市级规划主管部门要求严格按照保护规划恢复街区原有的7条街巷、11栋历史建筑,严格控制建筑高度、形式和风格等。而地方政府行政单位与开发商从经济利益考虑,希望增加开发强度,减少保护规划的约束。这导致保护规划后的修建性详细规划方案一直在修改调整,已近一年还未获得通过。

(二) 街区保护规划的博弈解析

1  核心博弈的群体缺位

      由于文化遗产是经过大众社会的历史沉淀而形成的物质财产,具有公共属性,故在街区被认定为历史文化街区的过程中,被认定为公共财产。根据《中华人民共和国物权法》第八条:“其他相关法律对物权另有特别规定的,依照其规定”,因而原为私人或某一集体所有的街区物权,被强行叠加上了“公权”的部分,使得产权人对于不动产的处置权力被文物保护相关法规限制,然而对于不动产的个人所有权没有改变并同样受法律保护,因而会给街区的保护造成阻碍。为了提前消除这一阻碍,湖广会馆历史街区的保护采用了我国历史街区保护较为通常的做法,给予原住民经济补偿,使其搬迁,街区所有权收归公有。不同的是,这一行动在街区保护项目开始之前就已完成,原住民在街区保护利益博弈中对政府与开发商的制衡作用,以及为街区调查提供非物质信息的作用未得到体现,并为当地政府对街区进行抢期拆迁扫清了障碍,最终形成了内部博弈群体中原住民方缺位的现象。
      按通常城市规划编制与实施的逻辑来讲,这样的局面使得存在利益合作关系的政府与投资开发商顺利度过了产权让渡赔偿的长期谈判,可以对该街区的开发建设更加“放手去干”。但是,由于近年来国家对于历史街区保护的重视,规划主管部门作为历史街区保护规划编制的主要责权行政单位,加强了对于历史街区保护规划编制的管理,从而与以地区经济增长为主要目标的地方政府进行博弈,使得行政组织内部开始分化,形成地方政府行政单位和开发商的利益共同体与市级规划主管部门两方进行博弈的态势 ( 图 6)。

2  外围监督的群体缺陷

      公众参与的深度主要包括四个层次:通告、民众调查、分享决策权力和分享鉴定权,参与的层次越深,参与的力度就越强。在历史街区保护之中,由于每个群体的责权、意识和所受的制约不一样,在公众参与中所达到的深度也就各不相同 ( 表 3)。

      文保部门的主要职责在于对已登录文物的保护和对优秀历史建筑的推荐,因此在历史街区范围内的历史保护与更新产生冲突时,其多以旁观者的姿态,避免牵扯其中。在本次规划中,文保部门提出在保护规划中要重点对已登录的文保单位以及推荐历史建筑进行划线控制。由于行政部门把持着规划咨询委员会的领导权,并且是受聘于编制单位,咨询专家面对权利和金钱的双重压力,很多时候沦为一种“装饰”。
      另外,由于我国的公共服务都是以间接税支持的,对于作为公共产品的历史街区的保护,公众基本上都不是公共服务支出的直接“利益相关人”,并没有与原住民一样的直接私人利益牵扯,缺乏参与动力。同时,受制于政府对于规划信息的绝对控制以及“双轨制”(企业化管理的事业单位)管理对于新闻媒体的制约,公众职能收到有限的规划信息,且公开的规划信息无不体现着政府工作的正面效应,对于其中的价值冲突未能提及,没有保证公众的信息完整性( 图 7)。

三、历史街区保护中行政组织博弈的冲突本质

      根据上文对历史街区保护多方博弈的构成分析,不管是核心博弈中的原住民,还是外部博弈中的媒体、公众和专家,其在保护规划编制的过程中均处于较为弱势的地位,也就促成了行政主导的保护规划编制模式。在街区保护过程中主要包含了规划主管部门、地方政府与文保部门三个行政组织,其中规划主管部门与地方政府位于核心博弈群体之内,而文保部门处于外围博弈群体之中。虽然三者在规划博弈中的参与深度不同,但同处于行政体制之内,面对同样的公共事务,存在着职能范围重叠,从而在职能关系、责任权利等方面存在着紧密的联系与强烈的博弈 ( 图 8)。


 
      湖广会馆历史街区保护中的行政组织冲突主要集中在保护区划与建筑分类保护措施两方面,深入分析可以发现实则是对于街区不动产权所属的博弈,即哪些空间(包括建筑与土地)是要保护的,保护程度如何?哪些空间是可以更新的,更新程度如何?产权视角下的历史文化遗产保护,主要涉及两个层面,从保护对象来说,应该保护房产与地产构成的所有物质空间;从保护主体来说,应该是保护产权所有人的一切权能。
      因此,重点博弈对象实则为以下两个层面的内容:第一层面是对稀缺物质空间的规模争夺,这是实现规划主管部门历史保护目标与地方政府更新发展目标的空间载体。第二层面是对权利效能的博弈,获取将自身拥有的资源转化为利益的必要手段,因此第二层面博弈是将第一层面单纯的物质空间争夺通过权利界定转化为了利益空间争夺 ( 图 9)。

(一)物质空间的规模争夺

       虽然将建筑保护方式分为了不同级别,但在这一层面,可将建筑保护方式大体划分为保护与更新。另外,核心保护区的控制方式整体趋向于保护,而相比之下建设控制地带的控制方式整体更趋向于更新。在这样的背景下,以历史保护为核心目标的规划主管部门趋向于保护,以更新升级为目标的地方政府趋向于更新,由此在建设控制地带范围一定的情况下,双方对于核心保护区范围界定这一问题产生了的冲突,以及产生了对于不同级别保护方式建筑规模的博弈。另外,文保部门则是守住对已定级文物保护的底线,并没有参与到动态博弈之中。
       因此,三方行政主体对于物质空间的争夺呈现出动静结合的状态:规划主管部门与地方政府在空间总量一定的情况下,对于保护与更新属性的物质空间规模进行博弈,在这一层面,两种不同保护方式的空间规模随着冲突的发展,动态地变化着,空间规模争夺呈现出“你大我小,你小我大”的局面,而文保部门则在职能界定的底线物质空间规模之中,处于静止的状态 ( 图 10)。

(二)权利效能的利益博弈

      经过第一层面的博弈之后,除了明确要拆除重建与严格保护的建筑(在湖广会馆历史街区保护规划之中对应的是整治更新与保护修缮建筑),其他建筑在受到核心保护区或建设控制地带对其附属空间的不同约束的情况下,虽然被划入了不同保护级别,但由于并没有太过明确的处置措施,或处置措施的规定有可选择性,从而使这些空间徘徊于拆除重建与严格保护极端处置方式之间,给规划主管部门与当地政府的博弈留下了空间。对于这一物质空间,在规模争夺的一维博弈基础上,加入权利强度维度,体现为对空间的保护力度,从而实现物质资源向利益实现的转化,形成二维的利益空间博弈。
      与物质空间博弈相同,权利维度的博弈也是以更新与保护两个向度构成,处于第二象限的空间是当地政府所追求的更新利益空间,处于第四象限的空间是规划主管部门所希望的保护利益空间,因此从第二象限经过第三象限(或第一象限)到第四象限,均是从更新趋近于保护,即是从当地政府的利益空间属性趋向于规划主管部门的利益空间属性( 图11)。从图中可以看出,即使在第一层面的博弈,物质空间的处置措施被划入了保护之中,但由于在权利维度博弈中对于保护力度的改变,一方仍可以削弱对方的利益空间而放松规划对于自身权利的约束,如在第一层面博弈之中,望龙门巷
      两栋被评为优秀历史建筑的民居被划为保护对象;但在第二层面,其保护方式最终被确定为异地重建,将这一类建筑统一移植到同一区域,原样重建。如此,由于街巷肌理遭到破坏,一定程度上削弱了规划主管部门的利益空间,并很大程度上通过整合土地资源,放松了规划对于当地政府更新重建的约束。

四、历史街区保护中行政组织冲突的内部因素

(一)历史保护的法源缺陷

1  历史保护的法规缺失

      湖广会馆历史街区自2002年成为重庆第一批市级历史文化传统街区以来,重庆市历史街区保护的相关法规建设进展缓慢,现行的法规主要有国家颁布的文物保护法规与城乡规划法规,以及地方颁布的《重庆市人民政府办公厅关于优秀近现代建筑规划保护的指导意见》,以及一些执行国家法规的实施办法,对于历史街区未有针对性的法规和保护实施政策。重庆市历史文化保护规划全覆盖的推行,也是考虑到了这样的现状,希望通过保护规划的法定效力来弥补这一缺陷。但是,在城市建设从增量向存量转型的背景下,大力推动历史保护规划的编制,没有对街区保护造成的“沉没成本”提供补偿政策,仅仅是对历史文化遗产的远期隐形价值进行保护,必定不会得到当地政府、开发商等利益群体的响应,从而导致街区保护过程困难重重,正如著名经济学家凯恩斯所说,“从长远来看,我们都已死去”。在湖广会馆历史街区保护规划编制的过程中,就有相关利益方向设计单位询问,“如果我们按你们的方案保护了,每栋保护建筑会得到些什么补贴吗?”,以及最后当地政府赶在保护规划审批前的抢期拆迁,都体现出了历史街区保护法规与政策缺失所带来的后果。

2  文保部门的法源局限

      文保部门的主要职责是负责保护、管理全市文物、博物馆事业。在历史街区当中,其行政权利为对已评级文物的保护与对优秀历史建筑的推荐。对于已定级的文物,有《中华人民共和国文物保护法》作为依据进行保护,而对于推荐的优秀历史建筑仅有《重庆市人民政府办公厅关于优秀近现代建筑规划保护的指导意见》作为保护指导,其中第七条规定:“优秀近现代建筑实行原址、原貌保护。禁止擅自拆除、迁移优秀近现代建筑。确因公共事业建设需要须对优秀近现代建筑进行迁建的,优先采取就地平移的方式。经论证确无平移条件的,才可异地重建……优秀近现代建筑确因安全原因需要进行改建、扩建,或在其建设控制地带内新建、改建和扩建建(构)筑物的,由市级规划主管部门会同市级有关部门按有关规定严格审查和审批。”由此看来,对于优秀近现代建筑的拆除迁建,也并未规定完全禁止,并且没有设定明确的保护措施,因此在整个保护规划的编制过程中,文物局的行政权力很容易被限定在对已定级文物的保护之中。

(二)跨界事务的行政重叠

1  行政职能的空间重叠

      权力是存在边界的,一旦出现跨界公共问题,又没有上级强有力的指示,各行政组织权力边界就会变得模糊,或者说所要处理的事务是否在自己行使的权力范围之内是模糊的,这时乱象就会发生,从而出现两种情况,即公共事务的行政职能重叠或者公共事务的行政职能缺位,在历史街区保护规划的编制过程中,主要出现的是行政职能重叠的情况 ( 图 12)。

      湖广会馆历史街区处于城市的腹地,属于城市建设用地,根据《中华人民共和国城乡规划法》与相关行政体制规定,其既属于规划主管部门行使编制、管理、实施相关规划职能的空间范围,又是当地政府进行城市建设的空间区域。另外,由于该区域内含有湖广会馆、古城墙等文物保护单位,以及文保部门推荐的优秀历史建筑,其中的部分区域也同时属于文保部门的职能范围。由于不同部门在行政行使程序、方法上的不同,出于对物质空间的规模争夺与权力效能的利益博弈,在这样的跨行政边界公共问题上就会存在错综复杂的行政矛盾,从而为行政组织冲突创造了条件。另外,老城用地性质、权属复杂,并且作为历史街区的城市建设用地更是不同于其他城市建设用地,个人利益与公共利益及行政部门之间的利益都是行政部门需要共同面对与协调的利益博弈 ( 图 13)。

2  稀缺空间的价值重叠

      渝中半岛作为重庆母城,目前街区严重老化、拥挤,城市空间亟待更新与疏解,再加上区域可用土地资源几近为零的现状,仍以土地财政为主要经济发展方式的地方政府,在2013年进行城市空间清理与城市更新工作后,区域城市发展确有较大的提升。在2014年,出于产业转型的压力和更新成效的动力,政府进一步对区内城市空间进行清理更新。在各方的努力与协调下,湖广会馆历史街区的居民得到补偿,进行了全面的搬迁,产权收归政府所有。对于当地政府来讲,湖广会馆历史街区的区位优势与产权状态,使之成为一块不可多得的城市发展用地。
      但是,从历史文化保护的角度看,由于政府对于城市空间的清理与更新,拆除了大量的历史遗存,如十八梯、白象街等。虽然当地政府在更新建设过程中谨慎考虑了对历史的还原与保护,但从“原真性”视角,重庆母城的历史遗存已经濒临“灭绝”,湖广会馆历史街区作为为数不多的历史街区,成为了历史文化保护的稀缺空间资源,将受到推行历史文化保护规划全覆盖的规划主管部门的高度重视 ( 图 14)。

      湖广会馆历史街区由于历史价值和土地价值的重叠,成为了渝中区城市发展的重中之重。遵循“记得住乡愁”与国家新型城镇化的相关指导,重庆市提出了城市发展转型、历史文化保护规划全覆盖等城市历史保护要求,渝中区在《重庆市渝中区人民政府工作报告(2014年)》中以“建设历史文化展示区,扩大都市旅游带动效应”作为回应,强调了历史遗存保护的重要性。此外,渝中区也是官方职能定位的重庆都市核心功能区“一中心、多组团”城市结构的“一中心”,承担着现代服务业核心区建设的旗舰任务,而母城大部分的历史文化遗存老化严重,阻碍了城市交通、形象等方面的优化提升,使其成为旧城建设环境更新改善的重点对象。在山地城市,受建设空间的限制,更是进一步促进了占据优越区位且具有高价值土地资源的历史文化遗存的更新改造,从而将行政部门推向了两难的境地。

(三)街区发展的价值分异

1  核心博弈的价值分化


      历史文化街区所具有的“公共物权”与“私有物权”背后,分别涉及了历史文化街区的遗产价值与原生价值(即不动产因占有物质资源而产生的经济价值)。在湖广会馆历史街区的保护过程中,虽然私有物权已被消除,但原生价值仍然存在,只是从原住民手中经由当地政府让渡给开发商,开发商则为当地政府对于原住民的经济补偿与街区保护发展提供资金支持。因而,街区保护博弈的本质是规划主管部门注重保护街区的遗产价值,而当地政府及开发商以发挥街区的原生价值为主的冲突。
      随着新型城镇化的推行,对于历史保护的重视,促进了当下全民历史保护意识的进一步提高,不论是政府本身的意识提升还是公众对于政府的监督,都迫使政府有关部门对历史保护与更新措施更加谨慎。在本次规划编制过程中,相比当地政府,市级规划主管部门出于对历史价值的保护与规划审批的责任,更加偏向于历史街区的保守性保护。然而,渝中半岛不仅是重庆历史文化的母城,更是重庆市的现代经济中心,既需要重视历史文化保护,又面临着巨大的旧城更新压力。由于我国政府以土地财政为中心的经营模式并未得到改变,面对渝中半岛几乎为零的土地资源存量和长期固化的城市建设思维,使得高容积率替代低容积率、商业服务功能替代居住功能的作法仍是政府获取地方财政与旧城更新最有效的方式。因此,地方政府行政单位基于城市更新发展的考虑,对于历史街区的态度也无可厚非。

2  行政职能的权利分离

      历史街区的保护规划属于保护性详细规划,根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定,应由同级规划主管部门组织编制,通过“三会三纪要”和经本级人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。一般来说,政府均会将保护规划交由规划主管部门进行编制,政府虽名义上起着监督审批的作用,实则均会委任规划主管部门通过初审会以及组织专家会进行事先审核,因此享有代理审批权,即监督权。但由于历史街区具有极强的地域属性,通常规划主管部门又会委托下一级地方政府“牵头”组织保护规划的编制与实施,将规划编制的事权下放,从而形成审批权与事权两级分离的责权状态。因此,即便规划主管部门拥有代理审批权,但由于事权没有掌握到自己手中,己方的目标难以得到实现,地方政府虽然拥有了规划的事权,但没有审批权,从而不符合规划主管部门要求的规划也难以通过,当两方存在目标冲突时,就会形成对峙博弈的状态 ( 图 15)。

文章全文详见《规划师》2016年12期《历史街区保护规划中的行政组织冲突解析—以重庆湖广会馆历史街区拆除事件为例》

 


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