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【PR】梯度城镇化:城乡一体化的新模式探讨
规划师杂志社   2016/5/30 11:27:23
 

 

     作者浙江大学建筑工程学院区域与城乡规划系副教授葛丹东,浙江大学建筑工程学院区域与城乡规划系博士研究生童磊,庞国彧,衢州学院建筑工程学院讲师温天蓉,衢州学院建筑工程学院讲师吴宁在《规划师》2016年第4期撰文,文章从农民、农村和城镇3 个主体视角对当前城镇化模式进行反思,认为其存在农村人口城镇化路径受阻、半城镇化造成资源浪费及城镇服务能力增长与城镇化人口增长非同步性等问题。针对这些问题,文章提出了城乡一体化的梯度城镇化模式,并论述了实现梯度城镇化的4 个阶段及各阶段的实施策略。梯度城镇化的提出有助于缓解当前快速城镇化背景下人口大量涌入城镇给城镇基础设施建设和公共服务设施建设造成的压力;降低农村人口城镇化的成本,使更多城镇边缘区的农民享受到城市公共服务设施的溢出效益;增加城镇化过程的弹性,增强城镇应对未来不确定性的能力。


基于梯度城镇化的城乡一体化实施路径

      人口城镇化的梯度转移是指对于那些直接城镇化条件尚不成熟、能力尚不足够的农村人口,首先向城镇近郊区转移和集聚,然后通过城镇的生长和“准备城镇化地区”的城镇化带动人口城镇化。人口梯度转移可以通过“诱发、培育、转移、融合”4 个阶段实现。

一、诱发阶段

      “诱发”是指通过环境营造,诱导和触发人口空间梯度转移行为的发生,即为这一事件的发生创造一定的环境趋势。“诱发”是统筹规划与布局及舆论造势的过程。
      在统筹规划与布局方面,要做好以下三点:①转变规划理念,突破传统静态的、蓝图式的规划理念,注重城市规划与建设过程的动态性,强调规划的弹性和有机性。②补充和完善规划内容体系,如增加城镇化专项规划或在城镇体系规划、城镇总体规划中增加与城镇化过程相关的专题研究,对城镇化的阶段、程度与方向等作相应的预测和过程推演,并以此作为城镇开发建设时序安排的重要依据。③优化规划技术,改进城市规划中关于人口数量和人口空间分布预测的数理模型,重点关注城市基础设施和公共服务设施的空间布局,如提升邻近“准备城镇化地区”的道路与市政设施的等级,预留足够的增量空间,提升这一区块的商业、教育与医疗等公共服务设施的等级和容量,扩大这一区块的公共服务辐射半径,增强其对人口的吸引能力。
      在舆论造势方面,要做好以下两点:①做好文化宣传工作,告知村民“准备城镇化地区”的概念,建立梯度城镇化咨询机构,帮助村民解答与梯度城镇化相关的疑问,提升梯度城镇化的被接受程度。②做好城乡规划的宣传工作,重点宣传“准备城镇化地区”未来的规划建设愿景,增强该区的认知度和被关注度,引导人口向该区流动。

二、培育阶段

      “培育”指通过规划与开发建设,将“准备城镇化地区”培育成为有条件城镇化的区域。第一,基础设施先行,尤其要优先进行道路建设,增强对象区域与城区的联系,构建便捷的交通网络。第二,加强对象区域的产业建设,以产业带动对象区域的开发建设,如在空间上规划预留产业用地,在政策上予以倾斜,积极引导大企业、大项目向对象区域转移,通过产业的建设,优先解决对象区域人口的就业问题,并吸引更多的人口向该区域流动。第三,高等级配置公共服务设施,即突破传统的适量配比公共服务设施的规划建设模式,采用适度超量配比的建设模式,以富足的公共服务资源( 如教育、医疗与文化娱乐等)吸引人口的集聚。第四,在对象区域开发建设过程中始终坚持适度超前建设的原则,以体现出对人口的“主动拉力”作用,而非“被动推力”作用。此外,无论在基础设施建设还是公共服务设施建设方面,都需要分期、弹性开发建设,并且预留足够的扩容空间,如供水管网,从城区接入“准备城镇化地区”的总管管径可以根据“准备城镇化地区”完全城镇化后的用水量标准进行预留。当然,为提高资源的利用效率,可以适当降低标准,或者采用多管接入的模式进行建设,但在上位规划建设中,应预留管道铺设空间。

三、转移阶段

      转移阶段主要是城乡资源要素发生转移的过程,其中最重要的两个因素是土地资源要素和人才资源要素。土地作为大部分农民最重要的财产,由于具有不可移动性,成为约束农民城镇化的重要因素。同样,在当前城镇化模式下,城乡人才资源的流动也呈现出由农村单向流入城镇的极端化特征,不利于农村的进一步发展。为此,在转移阶段需要重点解决“农村土地资源‘固化’、农村人才资源流失”的问题,而解决问题的关键在于制度的改革与创新。制度改革应遵循的基本原则包括:①体现公平、公正的原则;②符合实际、平稳有序的原则;③有助于拓宽农民增收渠道,增加农民收入,盘活农民财产资源,助推农民城镇化初始资本积累的原则;④有利于人才资源向农村流动的原则。

(1) 土地要素城乡流动机制设计。

      土地是农民的重要财产,也是当前城镇化过程中重要的流动要素。当前农村城乡土地之间的流动主要是在建设用地“占补平衡”的政策下,通过政府征地和新农村建设宅基地的整理两种途径,促使乡村建设用地指标流向城镇。实践证明,这两种途径存在弊端,很大程度上侵蚀了农民的财产。为此,要建立健全农村土地流转市场机制,在有限的管理框架下,下放权力,赋予农民更多的土地流转自主权。目前,在肇庆、清远、厦门和成都等城市已有通过建立农村土地流转公司进行农村土地流转的实践。但从实践情况看,这些土地流转公司的职能权力有限,多数仅仅涉及农村土地经营权的流转,在城乡建设用地指标的流转方面涉足较少。即使有涉足,在土地的定价、补偿标准的制定背后的推手仍是政府,农民的自主权提升有限。本文认为,要建立完善的城乡土地流转机制,需要多层面、多维度综合考虑和多部门的联动。首先,由规划部门制定城乡土地流转发展规划;其次,搭建农村土地流转平台,引导建立农村土地流转地价评估咨询机构,以及跟进农村土地流转的制度改革;再次,组织建立多方监管的组织机构;最后,在规划的引领、市场需求的推动和多方组织的有效监管下,使农村土地在城乡范围和乡村范围内流转,详细技术路径如图4 所示。

(2) 人才资源的城乡流动机制设计。在人才资源方面,农村应当作为独立主体平等地参与到城乡人才竞争体系中。途径一是通过聘任、雇佣的方式以高优惠条件吸引高层次、专业技术人才到农村就业,如农村职业经理人、乡村现代农业技术员等,而不是一味地从村庄内部选取村民担任相关职务。途径二则是应对农村人才资源的流失和回流的困境,宜采取“有限条件下人才回流,促进乡村人才储备”的策略,即通过政策优惠,对愿意回到农村创业的或者在农村中担任要职的部分高层次人才,以及其回流对乡村的发展有实质性推进作用的人才,可以允许其将非农户口转为农业户口。在实施过程中,为防止政策漏洞,对这一标准应有详细的规定。

      当前的乡村运营模式是行政力量主导下的分散经营模式,其主要特征是乡村资源分散在各农户手中,由于单体规模过小,资源利用效率较低,并且在市场中缺乏竞争力。这种经营模式不利于新机制和新制度的实施,为此需要进行运营模式的创新。新模式的主要目标是整合农村分散的资源,提高资源利用效率,增强其市场竞争力,为此需要一个核心的运营主体。一般可以采用4 种模式:“政府+ 农户”的公司化运营模式,“政府+ 公司+ 农户”的监管式市场化运作模式、“公司+ 农户”的自由式市场化运营模式及“公司+ 合作社+ 农户”的小规模联合体式运作模式( 表1)。

四、融合阶段

      融合阶段是“准备城镇化区域”完成城镇化的后期完善的过程,主要包括空间融合和文化融合两个部分。在这一过程中,空间的融合较容易实现,而文化的融合则较难实现,需要予以重点关注。文化是城乡文明的上层建筑,是城乡功能的软环境,是城乡发展的灵魂。同样城乡文化一体化及农村文化城镇化是城乡一体化和城镇化过程中的重要内容。文化融合包括内部文化融合和该区与已经城镇化地区的文化的融合( 外部融合)两个部分。

(1) 内部文化融合。在直接城镇化模式下,农村人口以家庭为单元分散地进入城镇社区,难以形成较大的团体,其文化往往较容易被周围环境同化,不易产生团体性的文化冲突。而在梯度城镇化模式下,在“准备城镇化地区”来自同一个村子或者同一个宗族派系的家庭数量较多,容易抱团成一体。各个不同团体之间的文化实力相当,这种情况下容易产生影响较大的文化冲突,尤其在社区管理组织构建( 基层干部选举) 中的矛盾更为突出。针对这一问题,笔者认为可以通过以下几个途径加以解决:①通过空间组团分区,将具有相同、相近文化背景的村民( 社区居民) 安置在同一个组团内,减少组团内部的文化冲突;②构筑文化交流平台,如增加文化交流空间的设置,举办各类文化展示、文化竞技活动,同时要强化激励机制,提升村民( 社区居民) 文化交流的自主性,促进文化交流与融合;③建立合理的村组( 社区) 干部职位分配和竞选机制,强调公平性、平等性,保证不同文化团体都有代表参与到村组干部的队伍中,同时要激发村民( 社区居民)自主组织的建设,增强其对村组( 社区)干部队伍的监督作用。

(2) 外部文化融合。由于梯度城镇化从开始到最后完成是一个长期的渐进式的过程,在这一过程中城市文化就已经向这一地区渗透,并在不断地调适过程中逐步实现了融合,整个过程并不会出现太大的矛盾和冲突。

五、梯度城镇化模式下的城乡规划路径

      城乡规划是落实梯度城镇化模式的重要环节,在城乡规划层面可以采用以工作路径推进梯度城镇化的模式:首先,根据城镇增长边界、城镇总体规划、城镇空间发展战略与村庄布点规划等要素条件,确定“城镇化地区”和“准备城镇化地区”;其次,从就业情况、文化观念、物质基础与村民意愿等方面对“准备城镇化”的农村人口的城镇化条件进行综合评估,确定其是否具备充足的城镇化条件,若具备则引导其进入“城镇化地区”,若尚不具备则引导其进入“准备城镇化地区( 图5);最后,在相关规划中落实梯度城镇化的要求,尤其注重基础设施和公共服务设施的规划,合理安排建设时序。

文章详见《规划师》2016年4期《梯度城镇化:城乡一体化的新模式探讨》

 


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