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【规划师论坛5】重庆主城区功能疏解规划策略
规划师杂志社   2018/12/4 11:38:59
 

原创: 王芳 闫晶晶 等 

本期主题:超大城市功能疏解与城市分工

【编者按】

随着我国城镇化的持续高速发展,大城市数量和人口规模不断增长,如北京、上海、广州、深圳及重庆等城市人口已超过1000万,成长为超大城市。超大城市在发挥区域引领和辐射作用的同时也带来了房价高企、交通拥堵、环境恶化和资源紧张等“大城市病”。在此背景下,通过超大城市的功能疏解和合理分工,缓解“大城市病”,推动区域一体化发展成为业界讨论的焦点。本期“规划师论坛”栏目以“超大城市功能疏解与城市分工”为主题,对北京、上海、广佛都市区、深圳、重庆和武汉城市圈的功能疏解与城市协同、分工协作进行了思考,以期为读者提供有益参考。

【规划师论坛5】

重庆主城区功能疏解规划策略

作者重庆市规划设计研究院城乡发展战略研究所总规划师王芳,重庆市规划设计研究院城乡发展战略研究所闫晶晶,重庆市规划设计研究院副总工程师易峥,重庆市规划设计研究院副总工程师何波在《规划师》2018年第9期撰文,功能疏解与城市功能迭代相伴相生。东京、首尔、北京和上海等世界超大城市纷纷经历过功能疏解的历程,为城市功能更新提供普适性的经验和原则。重庆作为国家中心城市和西部地区唯一的直辖市,为更好地承担国家使命和区域责任,必须思考如何实现城市功能最优化、空间效率最大化,因此疏解与城市定位不相匹配的功能不可避免,延伸部分优质公共服务设施也非常必要。文章研究了世界其他超大城市功能疏解的经验和做法,以重庆为案例,分析了快速发展中的特大城市如何有效推进功能疏解,提出了新旧同步、疏聚同步、职住同步的三个基本原则,立足“两点”定位、“两地”“两高”目标和满足人民群众对美好生活向往的需求确定四类疏解对象,并提出疏解、延伸、互换、转型四种方式及具体的实施措施。

[关键词]国家中心城市;功能疏解;策略;重庆
[文章编号]1006-0022(2018)09-0030-07 
[中图分类号]TU984 
[文献标识码]B
[引文格式]王芳,闫晶晶,易峥,等.重庆主城区功能疏解规划策略[J].规划师,2018(9):30-36.

一  功能疏解的作用

(一)功能疏解是城市升级演化的必经历程

1.符合国家战略的引导

城市的定位受国际竞争环境、国内发展形势及战略需求的影响,核心功能也一直处于延续发展和动态变化之中。从国际经验看,功能疏解是全球超大城市发展过程中必然经历的一个阶段:通过非核心功能疏解,打造具有影响力和竞争力的全球城市区域,以更好地承担国家战略,参与全球竞争。

2.构建具有核心竞争力的新产业体系

从伦敦、巴黎、东京等国际大都市的发展规律看,经济增长总是伴随着经济结构的升级。通过功能疏解,在更大尺度内统筹人口与产业发展,可以使城市经济流从核心区向城市周边地区集聚,有利于形成人口、生产要素向外扩散过程中的新节点,形成城市新兴服务业的集中分布区;同时,功能疏解为核心区的产业升级腾挪空间和补充动力,推动构建具有核心竞争力的新产业体系。

3.实现单核向多中心的空间结构转变

从国际经验看,大部分城市的功能疏解都从基本条件出发,确定不同功能区,分层次承接疏解功能,形成权责分明、重点突出的功能组合,最终实现从单核向多中心空间结构转变,这也是超大城市功能疏解的基本模式。例如,东京先后建立了新宿、池袋、涩谷及上野( 浅草 )、大崎、锦糸町 ( 龟户 ) 和东京临海等城市副中心,每个副中心都建有完善的办公、购物和休闲设施,有效分散了东京中心城区的压力。继而,通过多摩新城、港北新城、千叶新城建设以及5次修订和落实《首都圈基本规划》,最终形成了“中心区—副中心—周边新城—邻县中心”的多中心多圈层城市格局。

4.促进整体功能完善和基础设施的高效运行

中心区功能疏解和区域功能重组使区域整体的功能作用发挥到极致,能有效提高区域内经济的运行效率和民众的生活质量,内圈层和外圈层之间的功能联动必然促进形成便捷、高效的交通、市政等基础设施网络。例如,纽约、伦敦、东京三大全球城市在功能升级和换代过程中,均着重于交通运输网络的全覆盖,尤其是轨道、公交等城市公共交通基础设施,以此提供功能疏解的可能性空间,构成功能网络结构骨架和联结枢纽。

(二)功能疏解是城市治理的重要手段

1.确定人与环境相匹配的城市容量

超大城市对人口具有很强的快速集聚作用,当城市建设和管理滞后于人口迅猛增长时,城市各类基础设施的供给就会落后于城市人口的增长,导致环境污染、交通拥堵、资源短缺和治安恶化等一系列矛盾,人与环境不相匹配则会增加居民出行的时间和成本,影响工作效率,抑制城市活力,而且会导致生态环境的恶化。功能疏解的重要目标是通过功能优化和重组实现人口规模的合理调控,缓解超大城市中心城区的人口压力,解决环境容量超载问题。从超大城市发展历程看,一般都通过郊区化、建设卫星城或者新城等方式实现了功能疏解,也在一定程度上疏解了中心城区的人口。

2.引导医疗、教育、交通等公共资源的优化配置

超大城市过度集聚的功能包括政治、经济、文化和社会等诸多方面,而社会服务功能在中心城区的过度集聚导致城市公共资源出现空间分布极不均衡的现象,尤其是医疗、教育和交通等方面,区域间公共服务资源配置的失衡带来了城市空间和功能发展的失衡。功能疏解就是聚焦城市社会治理空间,通过疏堵结合的方法,创新空间规划方式,集聚各种力量和资源实现社会服务在区域的优化配置。例如,上海提出原则上不在中心城区新建三级公立医院,疏解部分为周边地区服务的中心城区医疗教育产业,包括合作医疗、中低端应用型教育等,同时完善新区基本教育、医疗卫生和养老等公共服务设施,构建复合宜人的社区“生活圈”,保障居民享有平等的人性化服务。

3.以综合整治促进城市修补和生态修复

北京在疏解非首都功能的过程中运用城市修补和生态修复等新理念、新方法,开展了拆除违法建设、疏解一般性制造企业、区域性专业市场、部分公共服务设施等整治工作,并开展了整治占道、无证无照经营,城乡结合部、中心城区、老旧小区、中心城区重点区域,地方空间群租房及棚户区“商改住”租房等一系列相关工作,以期在功能疏解的过程中实现城市空间品质升级,吸引和保障核心功能注入。

4.行政力与市场相结合助推城市精明增长

功能疏解过程涉及多元利益主体,应以法律为准绳,遵循市场规律。行政力与市场相结合不仅要求政府依靠规划、政策引导和综合手段进行疏解,还要求在市场中检验城市疏解的政府决策,避免出现违背城市发展规律和伤害城市活力的现象,提升政府管理水平和工作效率,进而促进城市精明增长。例如,北京在开展非首都功能疏解的过程中,不仅以2014年习总书记“2·26”讲话重要思想为指导,按照京津冀协同发展规划和新版北京市总体规划的要求推动,而且在实施过程中,充分考虑市场和企业在疏解及功能转型过程中的诉求,依托市、区法制部门制定相关行政规范性文件和相关法律文件,包括土地成本的平衡、住房安置、产权方更换业态的经济收益补贴等,为功能疏解工作提供法律、政策依据。

二 超大城市功能疏解的经验与启示

(一)东京:推动“首都行政功能转移”,加强外围地区国际功能配置,同时避免中心区活力丧失

进入 20 世纪,经济腾飞使东京都市圈的人口、经济规模在世界首都圈中首屈一指,但同时也给交通、环境和住房带来了很大问题。除了毫不松懈地调整产业结构,控制人口规模,完善公共交通建设外,东京自 1955 年开始从国家层面加强顶层设计,推动城市功能和人口疏解。第一阶段(1955~1965年)以“限制”为主,出台了《首都圈整备计划》《全国综合开发规划》《新产业城市建设促进法》《低开发地区工业开发促进法》《工业建设特殊地区建设促进法》等,推动工业和人口向东京外围城市疏解。第二阶段(1965~1975年)通过《首都圈整备法》修正,出台了《第二次首都圈基本计划》《新全国综合开发规划》,同时又相继出台提升地方城市工业发展的《农村地区工业引入促进法》和《工业布局鼓励法》,进一步加强外围城市与中心城市的快速交通联系,提升外围城市的吸引力,继续推动大学、研究机构等教育、研究功能向外疏解。第三阶段 (1975 ~ 1985 年 ) 出台《第三次全国综合开发规划》《东京都长期规划》《首都改造计划》,构建多核多圈层的空间结构。第四阶段(1985~ 1995 年 ) 出台《第四次全国综合开发规划》《第四次首都圈基本计划》《多极分散型国土形成促进法》,推动第三产业和人口从东京向外疏解,推动“首都行政功能转移”。第五阶段 (1995~2005年)出台《第五次全国综合开发规划》《第五次首都圈基本计划》等,加强外围中心城市产业配置,并重新吸引提升东京国际竞争力的功能和产业,避免中心区活力丧失。

(二)首尔:重视非首都功能疏解,但忽视了新城就业和公共服务功能的承接

20 世纪 60 ~ 70 年代,首尔的功能迁移目标区在首尔市外围的京畿道地区,到20世纪80年代,随着首尔城市化步入成熟阶段,人口容纳能力降低,同时首尔与周围地区间的通达性提高,首都圈规模扩散到周边地区,韩国政府提出对首都圈进行整体规划,并将分散政策的迁移目标区转向首都圈外的地方。进入 21 世纪,基于国防安全、区域均衡发展和首都地区可持续发展的需要,韩国最终选择迁都。在规划控制层面,首先出台了绿化带制度,在限制首尔城市土地蔓延方面发挥了重要作用,刺激了首尔市郊区外围卫星城市的发展。其次,通过首都圈整备战略,在产业布局方面强化了首尔的国家中枢管理职能,对首都职能以外的其他职能入驻都给予限制,并引导选择性分散 — 通过把以首尔为中心的“单核”空间构造向“多核连接型”空间构造转化,提高首都圈的整体竞争力。此外,通过新城计划,解决了中心城区人口的外迁和居住问题,但由于新城开发缺乏对就业和公共服务自我满足的规划,新城居民往返于新城和母城之间,加重了首尔内外的交通拥堵,绿带的宽度又加大了这一通勤距离,造成汽车使用数量和基础设施建设投入增多,同时也加重了环境污染。

(三)北京:坚持疏解非首都功能与城市综合整治相结合

北京集中了大量非首都功能,这些功能及其所具有的资源非常宝贵,如优质的教育资源、优质的医疗资源、重要的科研资源、高端生产性服务业及企业总部资源等。北京非首都功能疏解以“大城市病”问题为导向,坚持京津冀协同发展,目的是在功能疏解的过程中实现城市的功能重组,一方面保障和服务首都的“四个中心”( 全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心)功能,另一方面是坚持“以人民为中心”的核心目标,通过功能疏解推动城市的修补和生态的修复。北京通过行政力量与市场力量相结合的方式,要求坚持疏解非首都功能与城市综合整治相结合,其疏解的对象包括一般性的产业,特别是高消耗的产业;包括区域性物流基地、区域性专业市场等第三产业;包括部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能;包括部分行政性、事业性服务机构和企业总部的疏解。同时,在非首都功能疏解的过程中对增量进行严控,通过明确的目录对新增的产业进行限制和禁止。为了更好地利用腾退空间,北京还提出了腾退空间优先用于保障中央政务功能、预留中央国事活动空间,优先用于科技创新,优先用于增加绿地和公共空间,优先补充三大设施,以及优先完善交通市政功能五项原则。

(四)上海:明确底线、“疏”“集”结合、减存优增、分层疏解

上海按照“明确底线、‘疏’‘集’结合、减存优增、分层疏解”的思路,稳步推进城市非核心功能的有机疏解。在优化调整产业结构方面,强化支撑城市核心功能的相关产业;淘汰不符合控制“四条底线”要求的“四高两低”产业、低端批发市场和一般加工贸易;控制暂时还不能疏解的非核心功能产业,重点是控制集装箱吞吐量、大卖场和购物中心、物流配送中心、普通医疗和教育机构。在优化市域空间结构方面,推动为全球服务的功能进一步向中心城区集聚,为长三角服务的功能逐步向郊区新城集聚,支持郊区新城依托制造业基础、创新成本较低、生态环境较好等优势,培育和增强科技创新、总部经济和文化创意等核心功能。此外,上海还提出加强长三角区域协同,完善区域功能网络,结合国家新一轮区域空间布局,主动服务“一带一路”、西部大开发、东北振兴和中部崛起等区域发展战略,扩大对内、对外开放,拓展功能疏解新空间。

三 国家中心城市建设背景下的重庆主城区功能疏解

(一)重庆主城区功能疏解历程

特殊的地理位置使得重庆在国家发展格局中具有独特而重要的作用,使得重庆城市功能外来植入性极强,因而其产业更迭节奏快、变动大。回顾过往,重庆功能升级的过程伴随着持续的功能迭代与功能疏解。

国民政府西迁、三线建设等一系列事件,推动重庆形成了门类齐全、配套完善的工业体系,是中国大后方唯一门类齐全的综合性工业区。直辖后,重庆逐渐从单一的工业城市转向功能多样的复合型城市,这个过程伴随着持续的功能更新与疏解:

一是工业功能的疏解,大致经历了老城区—内环沿线—集中工业区—绕城沿线的疏解历程。三线建设时期,工业企业布局要求分散、靠山、隐蔽,以及“大分散、小集中”,这使得重庆工业散乱分布在老城区。改革开放后,经济发展秩序逐渐恢复,为了推动城市功能合理布局,重庆1982版总规提出将渝中区、南坪和石桥铺等城市主要开发区域的工业功能向外搬迁;1993 年重庆市经济技术开发区设立,散乱在老城区的机械、仪器等企业向经济技术开发区集中,加快了工业向外疏解的步伐。但直到 20世纪 90 年代中期,重庆全市 60%以上的大中型工业企业、80%的重庆工业50强企业仍布局在老城区,环境污染严重,影响了主城级差地租效应,制约了城市综合功能发挥,加之工业配送系统布局不合理,导致城市交通拥堵加剧。基于此,重庆直辖后的第一版总规提出,推动中心区工业企业向当时拓展的高速公路环形线 ( 现内环 ) 和放射状公路干线沿线疏解。2000年,重庆北部新区设立,集聚了分散的机械电子等工业企业,主城区工业大多疏解到内环周边。随着城市的扩张,内环以内已成为城市开发的核心区域,因此 2007 版总规提出工业企业进一步向内环线和绕城高速之间疏解,为内环以内地区的城市功能提升腾挪空间。经过多轮布局调整,目前主城区内环以内工业用地不到10km²,且这些工业企业大多转向研发、设计等。主城区未来新增工业空间主要布局在绕城高速路周边的园区内。

二是教育功能搬迁。在举国建设大学城热潮背景下,重庆在 21 世纪之初推动了教育科研功能的搬迁。一方面向主城的东、西两翼搬迁,东翼以两路城区的西南政法大学为主,西翼则是以西永大学城为载体,建设重庆科研与创新基地。截至2017年底,规划的15所高校已入驻 14 所,重庆大学、第三军医大学等知名高校的教育功能大多向大学城疏解,本部以研究生教育为主。另一方面是向主城周边的区县搬迁,如重庆工商大学将部分科研功能搬迁至江津区等。

进入新时代,面对新的开发开放格局,重庆作为国家中心城市,必将承担着更重要的国家使命和区域责任,全球城市竞争的加剧也需要重庆构建更加有竞争力的产业体系;加之新时代社会主要矛盾的变化,以及提升城市治理能力等新发展要求,促使重庆必须推动各项设施与人口、环境容量、人民需求、发展定位等更加匹配,空间使用更加高效。

(二)重庆主城区功能疏解原则

1.坚持“新老同步”

主城区的老城区功能疏解和新区功能承接要同步。老城区主要指内环以内的区域,目前城市主要功能大多集中在老城区,开发强度高、开发密度大,人口已经远远超过规划预期,建设用地空间所剩无几,亟待进行功能疏解;新区指内环以外的区域,是近年来人口和用地新增的主要区域,可开发空间大,但配套设施建设普遍滞后,功能不完善。通过老区疏解与新区承接同步,推动主城区功能优化,实现人与环境容量相匹配。

2.坚持“疏聚同步”

内环以内的老城区功能疏解和功能聚集要同步。与北京、上海进入功能外溢而推动功能疏解的发展阶段不同,重庆主城区功能疏解更多是功能迭代与升级,因此老城区通过疏解与其发展定位不相匹配的功能,为高端要素进一步聚集腾挪空间,从而构建更具有竞争力的产业体系,更好地承担国家中心城市职责。

3.坚持“职住同步”

内环以外的新区功能承接与功能完善同步。一方面通过积极承接核心地区疏解出来的功能,培育新的功能节点,推动城市空间高质量拓展;另一方面加快公共服务设施建设,引导医疗、教育、交通等公共资源的优化配置,完善综合服务功能,促进产城融合、职住平衡。

(三)重庆主城区功能疏解策略

1.立足“两点”定位、“两地”“两高”目标识别疏解功能,促进资源优化配置

习近平总书记对重庆提出了“两点”定位、“两地”“两高”的发展目标,这是重庆一切工作的出发点,主城区是落实国家发展要求的核心载体,尤其是内环以内区域空间资源宝贵,必须实现更高效的要素配置和提高土地使用效率。因此,不符合高质量发展要求的功能应当及时从内环内的核心地区疏解出去:

第一类是以批发为主的生产资料、工业消费品市场和生活消费品等传统大型商品交易市场。据统计,内环以内目前共有 42 个传统大型商品交易市场,这些市场大多以家具建材、汽摩和五金机电等为主,业态低端且不面向终端消费,其中大部分位于用地条件较好的主干道周边,主干道本身的交通和进出交叉口的货车交通叠加加剧了交通拥堵;同时,市场功能混杂、交通组织杂乱、摊位乱搭乱摆,环境脏乱差等现象普遍存在,严重影响城市风貌,并对社会治安、城市管理等带来巨大挑战(图1)。

第二类是长途汽车客运站,内环以内现有6家长途汽车客运站,除近年新建的龙头寺外,其他客运站受高铁便利化、航空平民化、私家车保有量快速增长和网约车冲击等多因素的影响,客流已经呈持续性下滑态势,在客运方面的交通运输作用逐步弱化;而这些长途汽车客运站多位于城市核心商圈周边的城市干道附近,机动车占道停车、客流组织不畅导致人流拥挤等现象长期存在,以及多种交通流叠加加剧了客运站周边交通拥堵(图2)。

2.立足满足人民群众对美好生活向往的需求,识别延伸的优质公共服务功能,补齐民生短板

党的“十九大”报告提出,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,要保证全体人民在共建共享发展中有更多的获得感。但目前,主城区“上学难”“就医难”等现象依然突出,学校、医院等公共服务设施分布极不均衡,尤其是优质的医疗和教育设施内环以内“富”、内环以外“缺”的矛盾十分突出。

教育设施方面,师资队伍优秀、社会口碑好、建校历史悠久的优质中小学校70%集中在内环以内(表1),但就近入学比例仅为45%;而内环外区域的优质教育设施数量严重不足且分布不均。与此同时,内环内的优质教育设施建校时间早,普遍存在场地狭小、用地紧张等问题,大多数学校的生均用地面积不达标,而高口碑效应仍在不停吸引大量区外就学人群,进一步加剧了教学用房紧张的矛盾。

医疗设施存在同样的问题。70%的三甲及以上优质医疗卫生设施分布在内环以内,其中又集中分布在渝中区,其千人床位数达到20.6床;而内环外千人床位数仅为 4.84 床,远远低于国家标准,其中南岸区、九龙坡区、巴南区千人床位数甚至低于4床,医疗设施严重不足。内环内优质医疗设施建设时间早,目前普遍存在设施用地紧张、开发强度高、就医环境差、停车位少、消防存隐患等问题,但其良好的医疗服务能力仍在不断吸引大量外部就医人口,附一院、肿瘤医院等主城区外人口就诊比例高达50%,既加大了穿山过江的交通压力,又进一步加剧了“看病难”的矛盾(表2)。

3.推动内环以内地区和内环以外地区功能融合发展,促进城市整体升级

强化内环以内地区高端要素集聚辐射、国内重要功能性金融中心核心载体、国际大都市风貌展示功能,培育具有核心竞争力的现代产业体系,严格控制增量,有序疏解存量,为核心区的产业升级腾挪空间和补充动力,让富余的资源加快挪出去、有限的资源高效利用起来、过密的人口有序转出去。同时,推动内环以外地区强化西部创新中心、现代制造业基地、内陆开放高地核心支撑功能。充分发挥两江新区作为国家级新区的战略引领作用,着力推动优质公共服务资源集聚,完善基础设施配套,改善人居环境,加快形成体现国家中心城市经济辐射力和服务影响力的集中风貌展示区。加快重点组团开发,因地制宜推动功能疏解项目精准落地;大力引进国内外优质的医疗、教育等资源;站在融入“一带一路”和长江经济带的战略高度,在规划上做必要“留白”,为未来的发展留有余地。通过内环以内地区和内环以外地区的功能融合发展,促进城市整体升级。

(四)重庆主城区功能疏解方式

不同功能对城市发展的支撑不同,功能设施服务对象不同,所采取的疏解方式也有所不同,参照其他城市的经验和实际需求,本文建议可以采取以下方式,分项推进重庆主城区功能疏解。

1.疏解

建议将 42 个传统大型商品交易市场的批发物流功能全部疏解。针对各市场的发展现状和未来转型方向,可以采取3种方式。一是关闭并整体外迁,主要针对位于商业核心区周边或者主要交通枢纽附近的市场,原址可用于发展研发、楼宇产业和众创空间等创新型产业;二是功能外迁,主要针对朝天门市场群等具有知名口碑效应的市场,将批发物流功能外迁至绕城高速路周边,原址向现代采购中心、品牌展贸中心、总部贸易平台转型发展;三是就地转型,主要针对特色市场,不再保留批发物流功能,直接面向特色产品终端服务,并促进商业模式转型和服务创新(图3)。

市场权属复杂,疏解难度大,极易形成疏解过程中的分流、返流现象。为了推动其疏解,参考其他城市经验,在具体措施上要多管齐下、多处发力。一是“行政手段+市场手段”并重,行政部门发挥引导作用,制定市场搬迁的时间表和路线图,强化宣传引导;市场发挥主导作用,通过市场优胜劣汰的自然机制优化疏解进程。二是“内环以内疏解+内环以外培育”并重,一方面通过行政、政策、市场等多种方式引导内环以内市场疏解,另一方面通过完善交通设施、提升公共服务设施、减免税收及加大招商引资力度等方式加快培育外环区域性大市场,提升其对外迁市场的吸引力。三是“市场设施+物流体系”同步,加大市场周边“居改非”清理,将内环整体纳入货车全时段限行区域,通过同步疏解市场周边的仓储物流设施和市场所依赖的物流体系,实现传统大型商品交易市场的疏解。

2.延伸

全民共享的优质教育设施不能简单地搬迁或者疏解,而应强调向外辐射和延伸。

针对内环内用地紧张的优质教育设施,原则上不再扩大办学规模,按现有办学条件核定招生人数,从而划定招生片区,严格执行划片招生政策。

针对就学难的问题,重点是提升优质教育设施比例,一方面鼓励内环以内优质学校在内环以外地区兴办分校,重点推动原市教委直属的人民小学、巴蜀小学、重庆一中及重庆三中等名校在主城区兴办分校,鼓励区属优质学校在所属辖区内的内环以外区域兴办分校;另一方面鼓励引进国际学校或国内优质教育资源,吸引民营企业兴办优质教育设施。此外,还应探索标准化建设、集团化办学模式,鼓励建立学校联盟,实施学区制管理,打破校际资源壁垒,逐步实现从以校为单位到以学区、校区为平台,在一个学区和校区内,实现硬件设施、人力资源和课程资源的共享,从而提高教育整体水平,让全民共享优质教育服务。

3.互换

优质医疗设施首先面向当地服务,但作为国家中心城市,重庆的医疗服务还应该服务于周边区域。为了缓解内环内优质医疗设施就诊压力大的矛盾,自2009 年开始,渝中区部分优质医院已经开始在外兴办分院,但这些分院大多注重硬件建设,优质医生、护士、门诊并未同步配置,对就医人群分流的实际效果有限。

笔者认为优质医疗设施疏解的核心是“互换”,针对区域服务的优质医疗设施,加大兴办分院的力度,近期将关联度不高的科室整体向分院搬迁,远期将分院升级为本部,医院现有本部以社区医院或分院或门诊形式保留,只有通过本部分院互换,才能实现优质科室、优质门诊、优质医生、优质护士等医疗服务能力和医疗设施同步疏解,实现就医人群分流(图4)。

此外,基于重庆主城区丰富的医疗资源,可结合地形地貌特征和就诊人群的来源方向,在主城区东部、西部、北部及南部的槽谷地带各自预留大型的医疗卫生用地,为片区提供医疗服务,争取实现大型公共医疗服务不过江、不穿山。

4.转型

针对不适宜在老城核心区布局的长途客运功能应结合客源进行线路重新分解,按照渝东北、渝东南、渝西3个方向将现有的长途客运线路逐渐从内环以内向北部两路、东部茶园、西部重庆西站等公路换乘枢纽节点进行分流,强化公路换乘枢纽与地铁、公交的接驳,分散客流,减缓交通压力。

针对城市内部停车设施普遍缺乏的现状,建议现有长途客运站转向城市客运、城市停车等空间,并结合城市功能综合开发进行功能转型,商圈周边红旗河沟、沙坪坝等长途客运站强化“站商结合”,增加为商圈配套的停车等服务功能,其他长途汽车客运站逐步转型为以公交、轨道为主的综合换乘枢纽。

四  结语

总的来看,重庆主城区整体处于功能培育和要素集聚阶段,所有功能类型对重庆而言都是必要的,需要思考的是在建设国家中心城市的目标下,如何实现城市功能的最优布局,如何让有限优质的空间更高效。城市永远在动态发展,功能迭代一直在持续进行,功能疏解也是一个动态而长期的过程,但如何避免疏解之后可能出现的空心化现象,需从新旧同步、疏聚同步、职住同步入手,以期通过3个同步,争取实现城市定位、功能、产业、人口、空间和设施协调匹配,促进城市的良性运行。

文章全文详见《规划师》2018年09期《重庆主城区功能疏解规划策略》


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