首页 > 电子刊物 > 【规划师论坛3】区域视角下大城市的功能疏解及广佛都市区的实证
【规划师论坛3】区域视角下大城市的功能疏解及广佛都市区的实证
规划师杂志社   2018/12/3 10:34:42
 

原创: 班鹏飞 李刚 等 

本期主题:超大城市功能疏解与城市分工

【编者按】

    随着我国城镇化的持续高速发展,大城市数量和人口规模不断增长,如北京、上海、广州、深圳及重庆等城市人口已超过1000万,成长为超大城市。超大城市在发挥区域引领和辐射作用的同时也带来了房价高企、交通拥堵、环境恶化和资源紧张等“大城市病”。在此背景下,通过超大城市的功能疏解和合理分工,缓解“大城市病”,推动区域一体化发展成为业界讨论的焦点。本期“规划师论坛”栏目以“超大城市功能疏解与城市分工”为主题,对北京、上海、广佛都市区、深圳、重庆和武汉城市圈的功能疏解与城市协同、分工协作进行了思考,以期为读者提供有益参考。

【规划师论坛3】

区域视角下大城市的功能疏解及广佛都市区的实证

    作者中山大学地理科学与规划学院博士研究生班鹏飞,华南理工大学建筑学院博士研究生李刚,华南理工大学建筑学院教授、博士生导师袁奇峰,山东建大建筑规划设计研究院李晓建在《规划师》2018年第9期撰文,文章首先通过回顾西方和中国大城市规模控制与功能疏解的历史,指出当前中国大城市功能疏解需要基于区域整体的视角进行功能整合。其次,透过广州—佛山的案例论证了城市区域化和区域一体化是都市区视角下整合空间功能、实现大城市功能疏解的两种模式。最后,从人口和产业两个方面对广佛都市区的功能疏解进行了测度,并得出可供规划师参考的结论。

大城市功能疏解;都市区;城市区域化;区域一体化
[文章编号]1006-0022(2018)09-0031-06 
[中图分类号]TU981 
[文献标识码]B
[引文格式]班鹏飞,李刚,袁奇峰,等.区域视角下大城市的功能疏解及广佛都市区的实证[J].规划师,2018(9):31-36.

一  大城市规模控制与功能疏解历史溯源

(一)西方的经验

    早在1898年,英国学者霍华德提出的“田园城市”思想就是为了应对英国快速城市化过程中出现的“城市病”。他设想,在中心城市(规模为58   000人)周围建设若干个“田园城市”( 规模为 32   000 人 ),形成一个城市组群,来疏散过分拥挤的城市人口。20世纪 20 年代,温恩在“田园城市”思想的基础上提出了卫星城市理论,即在现有大城市周边建设围绕着中心城市、分担其部分功能的新城 ( 卫星城 )。温恩在其主持完成的伦敦区域规划中便运用了该理论。1917年,芬兰建筑师沙里宁在着手大赫尔辛基规划方案时提出了“有机疏散”理论,主张在赫尔辛基附近建设一些可供一部分居民就业的“半独立”城镇,以缓解与中心城区的通勤矛盾。1944 年,阿伯克龙比在完成的大伦敦规划中坚持了对大城市进行疏解的思想,在伦敦城市建成区周围规划设置了宽十多公里的绿化带,在绿化带外围建设卫星城,卫星城内设必要的生活服务设施和一定的工业,独立性较强。此后,单纯居住功能的卫星城开始向复合功能的新城演化,越来越强调其自身的独立性,规模也越来越大。

    除“田园城市”思想及卫星城市理论的发展演变外,还有其他针对“城市病”的理论,如 1882 年西班牙交通工程师马塔提出的“带型城市”理论、1934年莱特提出的“广亩城市”规划设想等。尽管这些思想、理论的策略各不相同,但是其核心思想都是为了疏解大城市过度集聚的人口与功能。20世纪60年代以前,依据这些理论和设想进行的实践对大城市规模控制与功能疏解的结果并不理想,20 世纪 60 年代以后大城市更为注重区域的整体发展。1965年是巴黎地区城市规划实现“以限制为主”向“以发展为主”的发展战略转变的关键一年,该年颁布的《巴黎大区国土开发与城市规划指导纲要 (1965—2000)》提出了城市发展轴线,并将新城作为新的地区城市中心,着眼于整个巴黎地区的协调有序发展,构架了区域空间格局的雏形 [9-11] 。1969年,大伦敦城市议会在 1944 版《大伦敦规划》的基础上制定了《大伦敦发展规划》,新的发展规划试图改变伦敦原同心圆封闭的布局模式,使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展,形成三条长廊地带,在长廊终端,即 80 ~ 130   km 处分别建设三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市,以期在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。20世纪70~80年代,日本东京产业集聚效果形成的过程带来了城市规模的不断膨胀,在行政手段失效的情况下,日本政府采取在都市圈内建立多个核心城市的方法,避免中心城市过度膨胀。在《第三次首都圈建设规划》中,日本政府规划了多中心城市的“分散型网络结构”,以分散东京城市中枢管理的功能,将政府、教育、工业及商业等不同职能向四周城市扩散,并在不同的核心城市形成独立区域(图1)。

(二)我国的实践

    由于对城镇化存有意识形态的传统偏见,同时为了控制大规模人口进城可能对住房、就业等的冲击,避免西方国家的“城市病”,以及为了应付短缺经济时代城市公共设施的供给不足,我国长期以来的城市发展政策倾向于控制大城市的发展。20世纪50年代,北京、上海、天津、沈阳、南京、武汉及广州等大城市在郊区建设了一批卫星城镇。但与西方发达国家疏解中心城区人口和产业的目标不同,我国建设这些卫星城是为了推动工业化,以较低的成本布局新增的工业项目,并减少对中心城市的影响。1978 年 3 月,第三次全国城市工作会议提出了控制大城市规模、多搞小城镇的方针。1980 年的全国城市规划工作会议进一步明确指出“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市,是我国城市发展的基本方针”,并于 1984 年将该条政策写入《城市规划条例》。这套控制大城市规模的政策依赖我国特有的户籍和城市人口粮食配给制度,既控制了大城市人口规模的增长,也成为中央政府不给大城市新增建设用地规模的理由。但是到了 20 世纪90 年代,许多像北京、上海、广州这样的大城市在没有新增建设用地的情况下,为满足经济超速发展的需要,不得不走上在老市区“见缝插针” “挖潜改造”的老路,结果建设了一个密度更高、问题更多的旧城区。

    20 世纪 90 年代中期后,全球化、市场化和分权化的推进加速了大城市的发展。2001 年 3 月,国家“十五”计划纲要开始承认大城市存在的客观性,提出推进城镇化要走大中小城市和小城镇协调发展的多样化的城镇化道路,逐步形成合理的城镇体系。此时,大城市的人口和经济社会活动过度密集已经给城市的运行造成了巨大压力,原有的城市结构若再不改变,就会成为城市发展的束缚。因而,拓展新的城市发展空间、优化城市结构、缓解老城的人口增长压力、提升城市的综合竞争能力,成为当时大城市规划中的关键课题。然而,受制于分权体制,行政区经济成为大城市功能拓展的束缚,撤县 ( 市 ) 设区的行政区域调整成为一种扩展城市空间的主要手段,可扫除大城市空间拓展的行政、财政体制障碍。我国沿海许多城市通过“城市发展概念规划”从市域尺度拉开城市发展框架,构筑多中心结构体系,疏解中心城区过度集聚的人口和产业,出现了城市区域化的特征。

(三)小结

    我国长期以来采用的控制城市规模的方针没有充分认识到大城市在经济和社会发展中的地位及作用,且没有认清城市膨胀的根本诱因,未能有效减少人口向大城市的过度聚集。不少研究指出,“城市病”与城市规模并无必然的、固定不变的因果联系。我国“城市病”的出现,并不在于城市规模过大,而在于体制磨合、结构失调、政策失误、技术失当、管理失控及道德失范等方面的原因。从城市规划的角度看,城市功能和结构的失衡才是产生“城市病”的根源。解决“大城市病”、实现大城市的功能疏解,需要从都市区的尺度进行功能整合和协调布局,形成“多中心”的空间结构组织模式。

    需要特别指出的是,我国由于分权体制造成了高度分割和竞争激烈的行政区经济,都市区大都是基于地级市尺度的行政性都市区。2000 年以来,各大城市纷纷通过撤县 ( 市 ) 设区扩大城市行政地域,实现城市的区域化发展,构建新的城市发展框架,疏解中心城区功能。然而,地级市以上级别的城市难以通过行政区划调整手段实现外部内化的功能、空间整合,区域一体化(同城化)成为当前发达地区城市整合的重要策略。以下,笔者将通过广州、佛山的案例来论证大城市是如何通过城市区域化和区域一体化两种不同路径实现大城市功能疏解和空间整合目标的。

二 广佛都市区建构的过程

    广佛关系历来紧密,广州是一个没有西部郊区的城市,佛山是一个没有中心的城市,广州与佛山在一起才构成了一个完整的“核心—边缘”结构,成为一个相对完整的“经济地理单元” [25] 。然而受行政体制的制约,广佛都市区的建构包括两个并行的过程:一是通过广州、佛山两市分别撤县 ( 市 ) 设区,扩展城市空间,实现城市区域化发展;二是通过城市之间的合作,强化区域一体化。由此,广佛两市才逐步形成了完整的“核心—边缘”的圈层式空间形态,两市建成区已基本连为一体,形成大都会区。产业区沿着珠江三角洲二环高速公路布局,形成了萝岗、南沙和狮山三个巨型工业园区;西樵山、白云山和莲花山三个风景名胜区镶嵌在西、北、东三面 (图2)。如此布局,从客观上促进了广州中心城区的功能疏解,从整个广佛的角度整合空间功能,超越了大城市规模之争。

(一)城市区域化

    2000 年后适逢国际产业转移出现新的变化,我国也开始进入产业重型化的阶段,为此国家适时提出了“大中小城市协调发展”的方针,使得大城市的发展获得了前所未有的新机遇,却也使得中心城市局促的空间资源和巨大的发展机会之间矛盾的激化。因此,撤县(市)设区实现城市区域化发展成为扩展城市空间,整合市域内部各种资源要素的主要手段。2000 年,广州率先将代管的番禺、花都两个县级市改为市辖区,此后又在2005年和2014年进行了两次区划调整,至此广州市区的面积由原来的1443.6km² 扩展至 7434.4km² ,扩大了五倍多。2003年,佛山一次性将南海、顺德、高明及三水四个县级市撤县(市)设区,变为其辖区。

    由于市、县(区)之间实力的不同,广州和佛山在市域行政区划调整后,空间整合方法各异。广州通过将治理尺度上移,统筹了辖区的空间配置权,重构了空间格局,使原来独立的县城逐渐演区共同形成都市区功能组团。2016年,国务院批复的广州城市总体规划将整个市域纳入总体规划发展版图,形成“一个都会区、两个新城区、三个副中心”的多中心网络型城市空间结构 (图 3)。佛山具有典型的“弱市强县”特征,在行政区划调整后采用“2+5”的组团空间战略,进一步强化了五个区的“县域经济”;2012年佛山战略又升级为“1+2+5+X”,刻意打造一个强中心,但结果仍不甚理想(图4)。

 

(二)区域一体化

    为整合空间功能实现大城市功能疏解,除了撤县 ( 市 ) 设区的城市区域化发展模式外,还有一条路径也在发展,化。广佛同城便是区域一体化发展的典型案例,其发展过程可分为三个阶段:①20世纪90年代市场推动下的自发互动阶段。当时,广州开始受到城市发展用地不足的限制,部分功能开始突破行政区划的限制向周边地区扩散,如广州中山八路传统商贸批发业开始沿广佛公路向南海外溢,形成了著名的“中山九路” 商贸批发带。1997 年,黄歧的房地产开发启动,承担了相当一部分广州老城居住人群的外溢。这一时期,广州与佛山仍然是以南海东部地区为界进行互动的,动力主要来自于广州以市场为主导的辐射。②官方正式的初步对接与合作阶段。2008年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020)》提出强化广佛同城效应,携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群。广佛同城因此上升到国家战略高度,得到上级政府的关注。至此,广州、佛山两市政府才真正开启同城化对接与合作。最初主要在基础设施、道路交通和环境共治三个重点方面开展同城合作。③广佛同城从初步对接逐步走向全面共融阶段。随着“粤港澳大湾区”新的尺度格局的提出,广佛两市为增强区域竞争力开始谋划深度合作 — “要谋划推进更高层次的广佛同城化,携手参与全球产业分工”。“广佛共建超级城市”成为新的时代标签,一些区级间合作项目也开始启动(表1)。

三  广佛都市区功能疏解的测度

    广佛都市区建构的过程也暗合着大城市功能疏解的过程,通过城市区域化和区域一体化两个过程建构新的空间尺度,在更大的地域范围上整合空间功能,客观上起到了疏解广州中心区人口和产业过度集聚的难题,提升了中心城区的发展质量,进而提高了整个广佛都市区的综合竞争力。为具体测度其功能疏解的方向和强度,笔者分别从人口和产业两个方面进行测算。

(一)人口的疏解

    人口疏解是中心城区人口向周边地区扩散转移的过程,从根本上反映城市功能疏解的状况。由于人口统计数据的局限,笔者只能用 2000 年和 2010 年的两次人口普查数据来说明问题。首先分别计算 2000 年、2010 年常住人口和外来人口空间分布的基尼系数来测度人口的空间集聚与扩散状况。其次,分圈层测度 2000 ~ 2010 年人口的增长率,以便直观地看出人口扩散的方向和强度。结果发现:①从基尼系数的变化看,与常住人口相比外来人口分布更加集聚,且2000~2010年二者仍在集聚,但幅度不大,十年间基尼系数仅分别增加了0.02左右。②从增长率的对比看,常住人口近郊区增长最快,十年间年均增长5.01%,其次是远郊区,年均增长2.73%,核心圈层只增长了 1.25%。外来人口年增长率略高于常住人口的增长率,远郊区最高,年均增长8.26%,近郊区次之,年均增长5.01%,核心区年均增长率仅为2.10%。由这两组数据可以进一步推断出,2000 ~ 2010 年广佛都市区总体上常住人口和外来人口仍在继续增长与集聚,但核心区的集聚势头放缓,向近郊区和远郊区扩散的趋势已经相当明显。

(二)产业的疏解

    利用2004年、2008年和2013年三次经济普查数据,笔者首先通过计算产业从业人员或企业数量空间分布的基尼系数来测度产业的空间集聚与扩散状况;其次通过将产业从业人员或企业数量进行均值标准化处理,直观展现各区相关产业势能对比的状况和此消彼长的演化。结果发现:①从基尼系数的变化看,工业在2004~2008年扩散趋势明显,在2008~2013年变化不大;一般服务业整体集聚程度不高,且2004~2013年持续缓慢扩散;金融服务业集聚程度最高,在2004~2013年有所扩散,但集聚程度仍然很高(图5)。②从各产业从业人员数量或企业数量的对比看,南海区、顺德区的工业集聚度较高,南海区由于广州服务业的扩散,工业集聚度有所下降。番禺撤县 ( 市 ) 设区后工业扩散明显(图6);一般服务业主要集中在广州中心城区越秀和天河两区,越秀区对外扩散极为明显,佛山的禅城区、南海区和顺德区扩展得较快(图7);金融业主要集中在天河区和越秀区,老城区越秀区的金融业不断疏解,新的金融中心天河区崛起(图8)。

四  结语

    中西方大城市规模控制和功能疏解的历程均表明,大城市的发展有其自身的客观规律,用人为强制手段去压制大城市的发展规模是徒劳的,缓解“大城市病”必须从都市区的角度进行结构调整与功能重组,疏解中心城区过度集聚的人口和产业,形成“多中心”的空间结构组织模式。我国由于分权体制造成严重分割的行政区经济,使大城市功能疏解囿于市域尺度,未来需要进一步从跨行政区的视角统筹考虑。

    通过广佛都市区的实证发现,撤县( 市 ) 设区的城市区域化和强调城市间协调的区域一体化是实现都市区空间整合、疏解大城市核心区功能的两种模式。通过人口和产业的测度可以看出,核心区人口已经出现了明显的向近郊区和远郊区疏解的趋势;工业、一般服务业也在不断疏解扩散,广州传统的中心区扩散明显。此外,尽管金融业也呈现微小的扩散趋势,但仍然表现为广州两个核心区之间的此消彼长,对外疏解趋势并不明显。

    大城市功能疏解源于工业革命以来人口和产业过度集聚所引发的城市问题,是城市化发展到特定阶段的产物,是政府干预城市功能表达的社会行动计划。大城市功能疏解的根本目的是要解决或缓解“大城市病”,同时实现产业的转型升级,改善城市生产、生活环境,进而提高城市综合竞争实力。因此,这是一项综合的、复杂的社会工程,需要多个部门、多个学科的共同努力,不仅需要从都市区空间整合的视角来疏解相关功能,还需要理顺涉及城市发展方方面面的体制机制,实现大城市健康、可持续发展。

文章全文详见《规划师》2018年09期《区域视角下大城市的功能疏解及广佛都市区的实证》


[返回]
Copyright (C) 2013-2018 All Rights Reserved 版权所有 广西期刊传媒集团有限公司 桂ICP备14007015号-8 桂公网安备 45010302000195号
地址:广西南宁市青秀区月湾路1号南国弈园6楼 邮编:530029
电话:0771-2438012 传真:0771-2436269 E-mail:planner@21cn.net 投诉举报