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【规划师论坛2】上海城市非核心功能疏解研究
规划师杂志社   2018/11/30 15:02:58
 

原创: 孙斌栋 黄鑫楠 

本期主题:超大城市功能疏解与城市分工

【编者按】

    随着我国城镇化的持续高速发展,大城市数量和人口规模不断增长,如北京、上海、广州、深圳及重庆等城市人口已超过1000万,成长为超大城市。超大城市在发挥区域引领和辐射作用的同时也带来了房价高企、交通拥堵、环境恶化和资源紧张等“大城市病”。在此背景下,通过超大城市的功能疏解和合理分工,缓解“大城市病”,推动区域一体化发展成为业界讨论的焦点。本期“规划师论坛”栏目以“超大城市功能疏解与城市分工”为主题,对北京、上海、广佛都市区、深圳、重庆和武汉城市圈的功能疏解与城市协同、分工协作进行了思考,以期为读者提供有益参考。

【规划师论坛2】

上海城市非核心功能疏解研究

    作者华东师范大学中国现代城市研究中心、城市与区域科学学院、未来城市实验室教授、博士生导师孙斌栋, 华东师范大学城市与区域科学学院硕士研究生黄鑫楠在《规划师》2018年第9期撰文,疏解大城市非核心功能被视为解决大城市病的重要举措。在国家提出优化大城市结构与区域协调一体化发展的背景下,研究上海超大城市的功能疏解更具有代表性。文章探讨了非核心功能的内涵与特点,梳理并借鉴国内外大城市的相关经验,结合上海市发展现状与未来愿景,并依托多中心空间发展理论,提出上海非核心功能疏解的目标、机制与空间导向,并从城市和区域两个尺度提出了非核心功能疏解的政策建议,以期对大城市的功能提升和空间结构优化具有一定的借鉴价值。

[关键词] 功能疏解;非核心功能;多中心结构;上海
[文章编号]1006-0022(2018)09-0011-07 
[中图分类号]TU981 
[文献标识码]A
[引文格式]孙斌栋,黄鑫楠.上海城市非核心功能疏解研究[J].规划师,2018(9):11-17

一  疏解非核心功能的内涵与空间理论

(一)非核心功能的概念

    城市非核心功能是相对于核心功能的概念,非核心功能是指城市基本功能中除去城市核心功能的部分,以及非基本功能中服务于本市基本生产需要的功能。就上海而言,根据“十三五”规划的定位,上海非核心功能指除去明确定位的国际经济、金融、贸易、航运和科创中心以外的功能集合。在此要特别强调的是,必须区别“非核心功能”和“非基本功能”。

    从城市地理学的理论来讲,城市非基本功能同样是相对于基本功能而言的,基本功能是城市经济活动为外地服务的部分,而非基本功能则是为城市本身服务的活动。因此,不能混淆非核心功能为非基本功能,否则不仅达不到有效疏解城市功能的目的,还可能因基本功能和非基本功能在空间上的不合理分离而影响功能的正常有效运行。再则,城市的不同功能间关系密切,互为支撑,也难以将某一城市功能从城市功能集合中完全分离。

(二)非核心功能的特点

    非核心功能具有动态变化的内涵,随着城市定位和发展方向的改变而不断变化。因此,非核心功能疏解将是一个长期持续的过程,需要根据城市功能的演替规律阐明时间阶段;同时,要避免伤害到具有潜力的未来发展新方向。例如,特殊历史时期,肩负国家期望的上海从以轻、纺工业为主的工业城市发展为综合性工业基地。曾经的核心功能,如钢铁、石化生产带来巨大经济效益,是上海的支柱,甚至代表城市的科技高度,但现在就不符合城市的发展方向。

    不同区域具有差异化的经济基础和产业结构,因此非核心功能具有区域属性,疏解时也应指明空间尺度。对于中心城区而言的非核心功能可能恰好是其他区域所需的核心功能,中心城区的非核心功能疏解可能是郊区或其他城市的发展契机。例如,教育培训及健康养老、金融后台、体育休闲、政府行政等产业或功能可以从中心城区向外迁移;一些大型的综合业态在核心区域也已经过剩,可以在满足郊区需要的前提上外迁。

    不是所有的非核心功能都要疏解,也不是所有的核心功能都需保留。核心功能有非核心部分,非核心功能也有核心部分。简单划分疏解产业的类别无法应对现实经济活动的复杂性,应该从产业链和产业分工协作的视角分析功能布局对区域条件的要求、功能内部的联系和疏解的可能性。

    从生产角度而言,不能只以“高端”和“低端”作为划定功能的标准,相应而言并不是低端产业就一定等同于非核心功能。同时,也需要理解疏解功能并不等同于疏散低端功能。一方面,城市发展高端产业需要部分低端产业与之配套;另一方面,仅疏解低端产业对疏解成效的贡献是否显著还值得深入探析。从生活角度看,疏解非核心功能不能将服务于居民的商业服务、交通运输、水电气供应等功能疏解,避免造成生活不便和影响城市正常运转。但在某些领域的确存在服务范围被拓展、服务对象被扩大的情况,如服务于区域的部分医疗、教育培训等功能,应是疏解的重点。

(三)功能疏散的空间理论

    城市规划中疏散理念来源于“田园城市”、卫星城、新城、有机疏散等思想。疏散过程应更加强调在分散中集中,而不是指不受制约的低密度蔓延,从而形成“多中心化”,即从中心地区分散出去的功能在空间上再度集中,形成相应的次中心,各级中心在社会经济方面有着密切的联系和分工。新经济地理学的著名学者藤田认为,过度集聚所导致的一系列如拥堵等大城市病问题是促使城市由单中心向多中心转型的重要力量。一部分相关研究的结果也为多中心规划理念提供了可靠的实证支持,从经济绩效看,多中心结构城市的劳动生产率较高;在交通绩效方面,多中心城市结构有助于降低通勤时耗;在房价绩效方面,多中心城市比单中心城市往往具有更低的平均地价;在生态绩效方面,城市多中心程度的提高可以通过通勤能耗和建筑运行能耗的节约降低城市的人均能耗及单位生产总值能耗,能有效促进环境保护、能源节约、绿地防灾和人居和谐。

二  国内外大都市功能疏解经验与借鉴

(一)国际大都市功能疏解经验

    系统地研究梳理伦敦、纽约、东京、新加坡等地区利用多中心空间战略疏解人口和城市功能的思路与经验,为上海非核心功能疏解的空间导向提供启示:

(1) 国际城市的实践殊途同归,功能疏解与构建多中心城市空间格局紧密联结,国际大都市多中心化势头清晰而强劲,坚持多中心战略应成为我国城市区域发展的战略方向。

(2) 疏解机制主要分为市场为主、政府搭台和政府积极干预三种。功能疏解与多中心建设的成功需要政府的积极引导。大城市病的问题无法只靠市场机制得到缓解,需要政府通过功能疏解和多中心的建设对市场机制的失灵作出及时调整。例如,香港和新加坡较为成功的新城建设,是由于当地政府制定了合理的规划并长期严格执行的结果。政府主要致力于建设交通设施、均等化布局公共设施、搬迁公共部门和污染企业,其他企业迁移主要依靠市场力量。

(3) 国外较多以市场自发的边缘城市和政府引导的卫星城 ( 新城 ) 两种模式来疏解中心城区的人口、产业与就业岗位。在郊区或卫星城的发展过程中,中心城内部不断填充高端服务业,同时将其中部分非核心功能的产业向外疏散转移,最终保证区域内的均衡发展和防止中心城无限制膨胀。

(4) 在功能定位上与中心城差异化发展,避免同质化竞争。距中心城市一定距离,但又要与中心城有便捷的交通联系,方便两者之间的经济往来。

(二)国内大都市功能疏解的经验:北京实践及与上海的比较

    北京非核心功能疏解和京津冀协同发展对上海地区具有一定的启示与借鉴作用。通过对比北京和上海在城市非核心功能疏解方面的异同,能够更加明确上海非核心功能疏解的方向与着重点。缓解大城市病、为核心功能的发展提供资源和空间环境是北京与上海非核心功能疏解共同的出发点。但区域的异质性决定了疏解内容和方式的差异。对北京来说,政治地位优势和过大过全的城市功能体系会不断吸引各类生产生活要素,因此非核心功能疏解必须和缩小区域差异、京津冀协同发展共同推进;对上海来说,城市病治理和功能提升转型是重点,应更多着力于调节城市功能的空间错配、优化布局和推进功能提升。

(1) 在产业方面,上海要更注重市场的力量。北京拥有庞大复杂的城市功能体系,在京津冀地区虹吸效应远大于溢出效应;相反,长三角地区则拥有较高的一体化程度。因此,北京功能疏解的过程向外的推力更加重要,但上海可更多靠外围区域的拉力;北京的疏解政府着力更多,行政色彩更加浓厚,上海则要充分发挥市场机制的作用、促进自动疏解。

(2) 在空间方面,上海要突出着力重点。在资源和要素有限的情况下,北京集中资源、力度,空前地打造通州城市副中心,如果运用得当,将是形成多中心的契机。反观上海新一轮城市总体规划,空间着力点上仍然过于分散,不利于形成反磁力中心。

三 上海城市非核心功能疏解的原因与意义

(一)问题导向:城市病突出

    近20多年来,上海单中心“摊大饼”式的空间发展模式明显(图1),致使了中心城区交通拥堵、经济绩效低下、环境污染集中和房价上涨等诸多弊病,导致上海健康可持续发展受到了严重的制约与挑战。最为突出的问题即交通拥堵日趋严重,降低了城市整体运行效率,造成了巨大的机会成本损失。空气质量的日益恶化极大地危害着上海居民的健康水平。交通拥堵、环境污染和高房价不利于宜居宜业城市的建设,损害了创业环境和投资环境。环境恶化降低了对高端人才的吸引力,不利于创新驱动、转型发展战略的实施。更重要的是,人口和经济活动过于集中于中心城区,进而造成空间失衡。因此,疏解中心城区非核心功能以带动人口、产业、要素和资源的空间分散,推动单中心向多中心转变的空间优化布局是上海缓解现有城市病问题、提升区域竞争力和实现更好的城市发展的必然选择。

(二)目标导向:全球城市发展战略的需要

    2014 年 2 月,上海提出要“努力建设成为具有全球资源配置能力、较强国际竞争力和影响力的全球城市”,建设全球城市意味着城市功能的进一步提升。在“四个中心”基本建成的基础上,上海将进一步建成科创中心和国际文化大都市。一方面,上海的集聚经济优势还会源源不断地吸引人口,而且创新创业需要宽容的城市氛围和多样性的文化环境;另一方面,非核心功能占据空间资源阻碍升级,新的经济增长空间匮乏。从长三角看,仅凭中心城区,上海的辐射能级有限,降低了综合整体实力。

    因此,在空间发展资源有限的情况下,要实现城市地位在全球体系中的进一步提升,疏解非核心功能,从而形成多中心格局是协调拥挤与发展间矛盾、腾笼换鸟为科创功能提供空间载体的必然选择和两全之策。

(三)战略意义

    上海城市空间结构从单中心向多中心转型是短期效益和长远期效益的结合,意义重大而深远。从短期看,加强多中心建设有助于打造新增长点,支撑经济增长。拓展城市发展空间,将会成为上海“十三五”期间拉动内需、刺激经济增长的有效措施。从长期看,多中心有利于优化上海城市空间结构,缓解交通拥堵等大城压力;更重要的是,多中心能为核心功能提供空间载体,增强上海城市整体能级。此外,上海与长三角各城市同步全球化。在高铁等交通基础设施不断完善和日益发展的背景下,上海周边城市如杭州、南京、苏州等城市则会形成较强的反磁力作用,上海在长三角的极化地位将可能下降,远郊区甚至被边缘化。发展多中心,将有利于振兴郊区发展并提高上海整体能级,有利于上海“四个中心”的加强和科创中心的建设。

四  上海城市非核心功能疏解的空间目标:多中心空间结构

(一)城市尺度层面:构建“一主一副多中心”甚至“双城”结构

    上海“十一五”规划提出建设9个新城,数量较多,但其在城市功能定位和承接中心城区功能疏解方面没有实质性的区别与侧重。结合上海的实际,“一主一副多中心”是合理的选择。可以在规划的 9 个新城中筛选 1 ~ 2 个 ( 以 1个为最佳 )发展较好且具有潜力的重点新城,集中力量在“中心城”和“新城”间建设定位更高、城市功能更为综合的“副中心”层级,以填补中心城区与新城之间的空间体系“断档”,形成更为合理的城镇等级体系,更有吸引力的“反磁力中心”来疏解中心城过度的城市功能。或者不排除“双城”结构,即副中心达到与主中心相同的规模能级,使得上海形成两个中心城区的空间主要架构 ( 图 2)。同时,慢慢建设并推动其他中心的发展,最后演化为多中心的空间结构。

    从上海的代表性新城看,功能定位偏低,长期充当着工业区和居住地,无法很好地对中心城区劳动人口及较高能级产业起到吸引作用。而副中心应具有较新城更高的等级,具有与中心城区同样的服务能级,成为疏解中心城区人口和功能的反磁力中心。副中心不仅要有先进制造业,更要强调高等级的现代服务业、行政、科创、教育、医疗和文化等多种综合城市功能的支撑。而中心城区核心功能以金融和商务等方面为主。中心城区和副中心应明确职能分工,副中心具有全球科创中心和上海行政、教育、医疗中心职能,与中心城区的经济、金融等中心功能优势互补。对上海产业分布的研究发现,与金融和文创产业相比,科创产业具多中心化的趋势,已形成一定规模的两个次中心:五角场和张江,并有向嘉定、松江和金山等多个方向拓展的趋势。同时,科创产业是知识密集型产业,对人才依赖强,对地租成本也很敏感。向外围疏解可能是面对中心城区高生活和商务成本的理性选择。科创类企业向外疏解是可行的,而且是形成副中心的强大推手。

    加快建设副中心应是未来一段时间疏解工作的空间导向。为了使得副中心城市尽早形成规模和等级,城市开发和建设等政策应向副中心城市倾斜,高校园区建设等大型项目更多落地新城,使其产生聚合效应。

    未来理想的上海城市形态应该是空间网络格局,形态上多中心,功能上一体化,主副中心功能等级接近,劳动生产率一致,区别只在于一个是综合中心,一个是专业中心。上海多中心结构下的中心城区与副中心城市之间不同于以往的“母子关系”,而更像是“兄弟关系”。

(二)区域尺度层面:长三角区域空间结构与职能分工

    随着经济全球化的日益深入,培育全球城市参与国际竞争是国家战略需要。纽约、伦敦等世界超大城市均通过突破现有的行政界限,利用腹地 — 全球城市区域参与全球竞争、确保国际话语权。因此,上海要建成全球城市,代表国家参与国际竞争,就必须突破有限的市域空间,与长三角城市联动发展,构建一个多中心的全球城市区域。

    上海多中心体系必须放到更大的长三角城市群中考虑:中心城区在长三角区域内起到组织、协调的核心功能,是主导区域发展的重要驱动;副中心城市应定位为全球城市区域中的中心节点之一,承担重要的职责分工(图3)。

五  上海城市非核心功能疏解

    与北京非首都核心功能疏解目的有所不同,上海城市非核心功能疏解主要是为了消除大城市的拥挤和集聚,促进城市功能升级,为新功能提供发展的空间载体,以实现人口、产业和经济活动更为合理有效的空间布局。疏解的根本在于区域不平等环境的弥合和均等化,需要通过不断消除地区在基础设施、公共服务、户籍和社会保障、居住环境和就业等方面的差异,消除对要素的吸引力差距,以实现人口和产业的空间优化布局。

(一)疏解机制与顺序

    在疏解机制方面,采用市场与政府机制相结合,并对不同的作用主体实施差异化的疏解机制。在市场经济条件下,政府虽然能改变企业区位抉择的环境,但并不能代替企业进行区位抉择。对于企业等市场化主体,应充分发挥市场机制的作用,遵循市场原则,依靠市场力量进行置换。政府一般发挥引导作用,创造条件,满足人们对方便快捷的区域交通、优质均等的公共服务等的基本需求,通过严格执行法律规章、制定鼓励政策和利用经济杠杆推动其向外疏解。对于行政机构、事业单位、国有企业和社会公共服务等主体和功能,行政机制和政府可作为的空间较大,能够结合相应的程序和规则发挥政府对资源配置等方面的促进与推动作用。

    在疏解顺序方面,不同主体的疏解顺序应该有先后差异。一方面,需要利用行政主体带动经济主体疏解。从已有的国内外发展经验看,行政资源在空间配置方面可以起到良好的推动作用,能够优化和改善城市空间格局,引导和促进各方面资源在某些空间上的集聚。例如,东京将都政府办公机构迁往新宿区内,大量办公及商业设施等被吸引并在其附近形成集聚,成为副中心建设的强大动力。伦敦和首尔也都进行过相同的实践。因此,疏解非核心功能可率先推动行政部门中具有较强配置能力的资源由中心城向副中心疏解,形成示范效应,进而带动其他社会资源的疏解。另一方面,需要根据解决问题的紧迫程度对疏解主体进行排序。破坏城市生态环境和威胁人们生活安全的产业与活动首当其冲,如高污染、高耗能的石化和钢铁生产;缓解交通拥堵紧随其后,如控制北部宝山和浦东港口集装箱货运量,缓解集卡带来的交通压力和安全隐患;提升城市功能是长远目标,如疏解低附加值、用地不集约和劳动密集型的产业与企业。

(二)上海城市非核心功能疏解的空间导向

    由于财力和公共服务资源有限,功能疏解要以点为主,以点带面,集中疏解布局公共服务,有侧重地打造疏解承接区域,形成集聚的吸引力,尽快形成疏解效果。重点区域的选择最好沿重点交通廊道,有利于成为上海和长三角的联系节点及功能节点。基于疏解的空间尺度不同,上海的功能疏解分解为微观城市尺度 ( 中心城区向市域其他地方 )和宏观区域尺度 ( 上海向长三角区域 )两个层次。

1.中心城区非核心功能向市域疏解

    从功能维度来说,上海中心城区的核心功能是贸易中心和金融中心,而贸易、金融的后台服务和其他高等级服务功能都可以疏解;科创、行政、医疗和教育等功能可以考虑向副中心疏解,副中心可以积极发展科技研发、医疗和教育产业、文化和体育产业,打造成科创基地、医疗保健和康复中心、养老社区、国际教育培训和会展基地、旅游和休闲基地等,通过副中心的崛起更好地服务中心城区。

    从产业维度来说,立足于“十三五”守住常住人口规模、建设用地总量、生态环境和安全四条底线的目标,对于高污染、高能耗、具有安全隐患和影响城市生产生活的企业应制定负面清单,通过严格执法或推行产业政策,坚决疏解甚至彻底淘汰;对于钢铁、石化等企业必要时主动给予税收优惠加以补贴,进行转移疏解;对于低附加值的资源和劳动密集型产业,则以市场导向为主,依靠市场力量进行疏解。东京的疏解启示是企业的研发和支援性部门、地方服务性部门、中小企业、流通及通信信息企业具有较大的转移可行性。

    从政府来说,可以将与副中心功能定位紧密结合的相关政府机构和事业单位向副中心集中,以点带面,充分发挥政治资源对其他生产要素的吸引力。而且,“退二进三”的产业政策实施以来,上海制造业向郊区转移的力度较大,但这些制造业并没有相应地激发生产性服务业的大幅增长,反而制约了郊区服务业的发展和提供就业岗位的能力、降低了新城对人口和产业的吸引力。

2.上海城市非核心功能向长三角区域疏解

    立足于建设全球城市的目标,国际经济、金融、贸易、航运中心和全球科创中心是上海的核心功能,应予以重点发展。对于高污染、高能耗和违背上海资源比较优势的功能应当通过严格执法促使其自行疏解,为上海核心功能发展腾出空间;对其他非上海核心功能持不鼓励态度,任其自身发展,让市场决定去留。

    一方面,上海第二产业的比重虽有下降但仍保持较高水平(图4);另一方面,金融危机对过度依赖单一服务经济的城市的打击引起了发达国家的“城市再工业化浪潮”,制造业仍然是上海经济发展的重要动力,而且制造业和服务业需共同发展。

    全球城市的制造业主要保留了总部、研发和销售服务等环节,制造环节已经向区域乃至全球扩散,即使保留有制造环节也主要是都市型工业。而上海制造业生产环节很大部分还留在市域内,这一方面体现了我国制造业竞争力不强,另一方面也体现了行政壁垒的分割作用。对此,应该尊重市场力量,消除政府性保护和滞留,在区域内一体化布局,提高企业竞争力,以此提高上海的竞争力。

六  实施举措与政策建议

(一)提供与完善土地和企业方面相关的配套政策

    研究完善土地流转机制,激活僵尸土地。疏解的根本之策和长久之策是建立有效的机制促进功能自动疏解,重点在于恢复土地成本机制。同时,完善企业退出和善后机制,提供合理的制度和资金保障。非核心功能疏解涉及个人、企业、政府等多重主体,各主体又存在差异化的利益诉求和发展难处。疏解是有成本的,成本的承担主体应在事前确定。同时,还要加强企业注销、破产程序、补贴和职工分流安置等方面的保障。在人才安置上,统筹解决好人才居住、社保转移和异地结算及子女上学等问题,尽量排除人才迁移的制度障碍。

(二)创新新城开发体制,保障副中心城市建设

    首先,就管理体制而言,新城一直存在着由政府开发、市级机关多头管理的情况。英日等国家中央政府的统一管理和大量投资是新城建设成功的重要保证。结合我国的实际情况,为克服上海新城建设体制多头管理、缺乏政策重点的弊端,市一级经济管理权限的机构应起到统筹建设和管理的作用,在政策方面对副中心城市给予优先支持。

    其次,上海副中心规划政策引导发挥的作用并不明显。政府政策应向已确定的次中心城市和新城集中倾斜,并保证政策的实施具有连贯性,从而提升相应的功能等级,形成聚合效应和对中心城区人口的综合吸引力。

    最后,我国目前仅一部《城乡规划法》,地方新城建设相关法律法规并不完善,副中心和新城建设难免要受到不当的人为影响。上海应制定出台一系列从规划编制到实施全程的法律法规,保障副中心城市和新城政策的贯彻落实及从一而终。

(三)优先发展中心城和副中心城的快速轨道交通

    根据现有的实际情况,轨道交通更适合成为连接中心城与次中心城区之间的主要交通方式。这里轨道交通不仅包括城市内部的地铁,还包括运行距离较远的城郊铁路,避免上海远郊边缘化;建设复线铁路以增强运营能力和提供多样化的服务,而且还需从全市整体利益出发进行市区间的协调。为了缓解上海市当下轨道交通的拥挤现状,目前上海市优先完善中心城区的轨道交通建设,形成了便捷的网络与良好的通达性,但连接中心城与郊区间的轨道交通建设仍需进一步提高。相关调研发现,中心城人口不愿到新城工作和居住的首要原因就是缺乏便捷的交通联系。从长远看,先中心城后郊区的轨道交通建设时序并不会降低甚至会加剧中心城区原有的拥挤程度,影响并阻碍人口和城市功能向外疏解。因此,平衡好新城与中心城轨道交通的建设时序,尽早完善相关轨道交通建设,将成为把握交通疏解主动权的关键。

(四)副中心城市要实现就业、居住和服务功能的均衡

    在城市规划中,应尽量考虑居住与就业空间上的均衡和匹配,保证较充足的服务业和制造业用地。这里的均衡不仅体现在就业岗位与居民的数量方面,还要体现在两者结构的匹配方面。相关抽样调查发现,不愿意去上海新城的人口中,32%的人认为新城就业机会少,29%和 20%的人认为新城的基础教育设施不理想,不具备较好的医疗条件。除了提供充足、多层的就业岗位外,高水平的基础教育和医疗设施等公共服务设施也是增强次中心城市吸引力的重要条件,副中心城市需要多引入中心城区的优质学校、医院等社会事业公共服务类资源,完成多功能融合,形成良好的宜居、宜业的氛围与环境。

(五)合理调控中心城人口规模,促进城郊联动发展

    发达国家常采取严格的政策限制中心城的新增项目,将中心城强大的吸引力转换为人口与功能疏散的动力。在政策方面给予相应的措施,严格控制和调节中心城的居住用地供给量和新增各类项目、设施等的开发情况,从本质上改变人口与交通过于集中的现状。而且,为了阻止中心城区继续快速无限制的蔓延式发展,要做到对中心城区增长边界的划定与严格管理。在控制增量的同时还要强化对存量资源疏解后腾退空间的规划和利用,不能形成新的增量集聚,所腾退的空间资源谨防被高容积率和高密度楼宇替代,要更多作为公共绿地和公共停车设施、公共服务设施用地使用。

七  结语

    上海非核心功能疏解是优化城市空间结构,促进城市与周边区域协调一体化发展的一次重要实践,同时也是城市多中心发展的进一步尝试。非核心功能的疏解作为有效缓解交通拥堵、环境污染等大城市病的一项重要手段,在城市制定非核心功能疏解任务的时候,不仅要考虑如何缓解大城市病的问题,还需要与城市未来发展战略相结合,从而完善疏解的目标与方向,提升城市经济发展的竞争力和城市的整体能级。非核心功能疏解中离不开市场机制与政府机制的作用,注重两种机制相结合,并根据功能的迫切程度分清疏解的先后顺序,以行政主体带动经济主体向外疏解。

    上海非核心功能疏解是一个在分散中集中的过程,多中心的空间结构是城市非核心功能疏解的空间导向和空间目标。在城市层面上,主中心与其他次中心应分工明确,优势互补,同时努力提升副中心在文化、科创等方面吸引人才的竞争力。在区域层面上,各个城市协调分工,从而促进区域一体化发展。

    在功能疏解过程中,相应政策的落实与保障、法律法规的完善和轨道交通等基础设施建设的跟进等都将成为影响城市非核心功能疏解的关键因素。以非核心功能疏解为契机,推进城市和区域朝多中心空间结构方向迈进,从而实现城市功能的升级及人口、产业和经济活动的合理有效布局,提升上海的国际竞争力水平。

文章全文详见《规划师》2018年09期《上海城市非核心功能疏解研究》


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