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【随想杂谈】对城市规划过度行政的反思
规划师杂志社   2018/11/28 11:00:35
 

原创: 马鹏 赵万良

    作者华东建筑设计研究总院马鹏,原上海城市规划设计研究院总工室主任、副总工程师赵万良在《规划师》2018年第8期撰文,文章研究了城市设计法定化的逻辑,通过对法的作用的分析,并以徐家汇商城城市设计为例进行辨析,指出城市设计法定化在法律角度的瑕疵,以及其与城市设计本质属性的分离,认为城市设计法定化可能带来城市规划过度行政的负面影响。

[关键词]城市规划;过度行政;城市设计法定化
[文章编号]1006-0022(2018)08-0154-07 
[中图分类号]TU984 
[文献标识码]C
[引文格式]马鹏,赵万良.对城市规划过度行政的反思[J].规划师,2018(8):154-160.

规划的法定与非法定

(一)现行有关法定规划的规定

    在现行的规划体系中,总规、分区规划和控规为法定规划,修规为非法定规划。至于城市设计,在 1989年出台的《中华人民共和国城市规划法》和2008 年出台的《中华人民共和国城乡规划法》两部法律中均未提及,相关业务在20世纪90年代中期后才开始普及。直到 2015年召开的中央城市工作会议提出“要加强城市设计”“全面开展城市设计”的要求,城市设计的地位才得到提升。但这只是在中央政策层面给予城市设计一定的地位,并非在法律层面赋予城市设计相应的权限。

    规划法、编制办法等法律法规对法定规划及其权限的界定是相当严谨的。首先在程序上,总规和控规必须编制,是城市土地出让与开发的必要依据;其次,法定规划的编制主体必须是政府;最后,法定规划中只有强制性内容是必须严格执行的,如总规的强制性内容包括“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾”,控规的强制性内容包括“各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定”等。

    从上可以看出,规划法规对于法定规划的界定主要遵循两大原则:①合理划定规划权限,既赋予规划法定约束力,又防止滥权;②强制性要求的主要目的在于维护城市总体公共利益不被损害 ( 如水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护等 ),保障公共物品与服务 (如基础设施和公共服务设施配套规定等 ),这在一定程度上体现了市场经济条件下政府与市场分权的精神,即法定的重点在监督市场秩序以及市场不能提供的公共物品上。

(二)城市设计法定化的逻辑

    城市设计法定化的起因,源自在现有法定规划 ( 尤其是控规 ) 的控制下,城市开发建设的实际成果可能与规划的最初设想相去甚远。一方面,控规中的规定多基于二维平面,缺少对三维空间的详细规定,而且其控制对象多以面为主,不针对更小的空间单元。另一方面,企业的开发建设行为一般基于不违反控规前提下自身经济效益最大化的原则,而不注重对城市形象的塑造。以高度控制为例,常会出现一条街道或一个街区的建筑全部达到限高、总体空间形象呆板无趣的现象。因此,规划管理部门试图以城市设计的成果来细化、辅助已有法定规划,实现对建设效果的优化。各地以城市设计反推控规指标的实践可视为城市设计法定化的一种萌芽,但区别在于天津等地的做法是优化控规,上海等地的做法则是直接赋予城市设计更高的法律效力(表1)。

(1)上海:重点地区控详图则由普适图则+附加图则构成。其中,附加图则的任务是基于城市设计方案,管控城市三维空间要素,其与控规同步编制,且与一般控规编制审批规程完全一致。一般要求在附加图则审批完成前不予开展土地出让工作。首先,由规划管理部门和方案汇总单位基于城市设计方案比选形成整合方案,并制定法定成果。其次,量化空间指标,研究制定空间目标的具体取值,将指标分为“强制性”和“引导性”两类,其中“强制性”指标为实现空间目标的必要管控指标。最后,据此开展建筑方案验证,形成法定图则和管理条文,土地管理部门将附加图则管控要求纳入土地出让合同,建筑管理部门依据附加图则要求审批建筑方案。

(2) 天津:由天津市规划局委托天津市城市规划设计研究院将中心城区各层级的城市设计成果统一转化为城市设计导则,分“设计总则”和“设计分则”两个层面。其中,“设计总则”层面与控规的单元层面相对应,从整体风格、空间意象、街道类型、开敞空间及建筑形态5个方面提出控制要求。“设计分则”层面与土地细分导则的地块层面相对应,从建筑退线、建筑贴线率、建筑主立面及入口门厅位置等 15 个方面提出控制要求。“设计总则”直接作为控规的控制要素,是核提规划设计条件、审查方案的主要依据。

    从上可以看出,城市设计法定化的逻辑大体可以概括为控制要求细化+法定效力,由此管控的效果一定比原控规更细致、更有效。但事实果真如此吗?以下笔者将从法律和城市设计本身两个视角来验证这个逻辑。

二    法的视角

(一) 法的基本作用

    法是由国家制定或认可的社会规范,其作用主要分为规范作用和社会作用。就城市规划的系列法规而言,其法规以规范作用为主,包括:①指引作用 — 为人们提供某种行为模式,指引人们可以这样行为、必须这样行为或不得这样行为,从而对行为者的行为产生影响,如一些规划对土地开发行为的奖励性规定,可以引导开发主体实施某种主管部门倡导的建设方式。②评价作用 — 法是一个重要的、普遍的评价准则,根据法来判断某种行为是否合法,如主管部门依据法定规划核发“一书两证”的过程就是典型的按法评价。③强制作用 — 制裁、惩罚违法犯罪行为,如规划法规中的违法处罚规定等。按作用分,法定规划主要起评价和强制作用,按法评价、依法强制。而城市设计目前虽不属于法的一部分,但其作用接近于“指引”,重在提出引导城市建设的各种可能。法定规划+城市设计的组合不仅使规划体系更为完整,还共同构成了完备的法的作用体系。

    然而在现实中,公众往往更为注重法的强制作用,而忽视了法的指引作用。在城市设计法定化的已有实践中也能看到这种认识的“痕迹”,即强调其强制约束力。而就法的精神来看,指引才是其最根本的出发点。法律旨在划定不可逾越的红线,引导个人和团体按照要求规范其行为,培养整个社会守法的意识与风气。如果一谈到法定化,就强调其强制作用,突出规划设计对开发行为的约束,本身就是对法律的片面理解。正所谓“道之以德,齐之以礼”。

(二)  城市设计法定化的法律瑕疵

    从法的视角看,城市设计法定化的本质就是将法的指引作用强制化。笔者认为,如此一来,在法律层面会存在以下瑕疵。

1.扩大了法定对象

    城市设计法定化,首先要回答的一个问题是整体风格、空间意象、街道类型及开敞空间等内容能否成为法定意义上的控制对象?

    法定约束对象的一个重要特点就是标准明确、易于判断,如此才能限制主管部门的自由裁量权。因此,在现行规划法规中,单就控规而论,强制性规定只涉及与开发权益和公共利益直接相关的用地性质、容积率及绿地率等,符合法定约束对象的基本特征。而各地城市设计法定化实践的控制对象显然与开发效益关系不大,且主观色彩过浓,给予了行政部门自由裁量的可能。同时,这些控制对象似乎也不属于公共物品的范畴。换言之,主管部门可以界定企业的开发收益是否得当,是否满足公共利益,但很难界定由于开发行为的“不美观”,对城市公共利益产生了多大程度的负面影响。只要不违法,企业具体的开发行为有“不美观”的权利。

2.改变了原有法规的分权机制

    即便整体风格、空间意象等要素可以成为法定约束对象,城市设计法定化也还要回答另一个问题,即法定化的基础 — 城市设计方案 ( 或导则 ) 由谁决定?如何确定?

    按照现行法规要求,法定规划必须由政府编制,而修规和城市设计可由社会力量主导编制,客观上给予了社会主体表达自身利益诉求的机会,这显示了现行规划法规隐含的一种分权机制 (虽然并不一定是主观故意 )。如果城市设计法定化,相应的规划权限必然上收至政府部门,那么这种分权机制将被打破,社会力量在城市建设中的话语权也将被削弱。就法律而论,这很难称得上是一种进步。

    从各地的实践看,各地也确实是这么做的,上海是由主管部门和汇总设计单位编制,天津是规划局指定国有设计企业进行编制。其直接后果就是城市设计决策的小范围与精英化,等同于扩大了规划行政管理部门的权限,必然会埋下非理性决策和利益纠纷的种子。因为这不仅可能与《中华人民共和国物权法》等法律存在冲突,还在某种程度上否定了开发者应有的权利。

3.与城乡规划法的原则不符
 
    全面推进依法治国,是党的“十八大”以后中央的一个重大战略部署。依法治国要求地方政府出台的政策法规必须有法律依据。而在2008年出台的《中华人民共和国城乡规划法》根本未提及城市设计,因此城市设计法定化本身就显得无法可依。当然,各地的实践多采用将城市设计融入控规的方式,似乎并未违背《中华人民共和国城乡规划法》的要求。但显然,将部分城市设计的规定作为土地出让条件的做法,超出了规划法中关于强制性内容的规定,这种“李代桃僵”的做法,很难不被认为是违反了我国依法治国的原则精神。目前在推行城市设计法定化的城市中,规划主管部门大多宣扬城市设计法定化措施的积极有效,但很少听到检讨这一行为本身合法性的问题。笔者也未听闻有开发企业针对此类法规申请行政复议的案例。如果有,规划主管部门似乎也没有十足的胜诉把握。

三    城市设计的视角

    从城市设计的角度看,法定化又是否是其必然的发展方向呢?笔者将通过一个城市设计的经典案例 — 徐家汇商城城市设计来加以探讨。

(一) 设计过程

    徐家汇商城城市设计编制于1993年,当时正处于城市设计工作在国内起步的时期。规划地段位于上海徐家汇城市副中心,是著名的核心商圈,总面积为24hm²。该城市设计项目编制的背景有三点。

1.交通组织混乱

    徐家汇是上海中心城到郊区和卫星城的交通换乘枢纽,是上海西南的人流和交通集散中心。规划区内漕溪北路、衡山路、肇嘉浜路、虹桥路和华山路形成了五条道路相交的“五角场”,上方设有一个人行天桥,主干道沿线设有公交车首末站等站点,交通较为混乱。自20世纪 90年代初开始施工的地铁 1号线经过徐家汇商城地区,位于衡山路的下方。

    为解决交通混乱的问题,上海市总体规划 (1986 年版 ) 确定漕溪路—衡山路下穿,变五岔口为十字交叉口。由于衡山路下穿后,因净空等各类要求,隧道上方路面高于人行道1m,致使原过街天桥被拆除。大规模的地面和地下改造工程推动了商城地区的整体更新。此时,合理组织徐家汇商城地区的机动车和步行交通就成为决定该地区健康发展的先决条件。在此背景下,徐汇区政府试图借助徐家汇商城改造的机遇,统一解决该地区复杂的交通问题,这是编制该城市设计项目的主要动因之一。

2.产业亟待调整

    按照上海市总体规划 (1986 年版 )的要求,徐家汇商城地区将建设为市级副中心,有效分担中心城市级公建的压力。但当时商城地区主要服务中心城西南地区及进城郊区居民,商业布局较为零散,设施较为老旧,距离市级副中心的要求尚存在相当大的差距。华山路为步行商业街,沿街多为低端小商铺、修理铺,虹桥路沿线有小商贩销售农产品,道路几乎无法通行。产业调整是推动商城整体品质提升的迫切需求,特别是在很多企业已有投资建设意向的情况下,必须要有指导性的产业发展纲领来统领全局。

3.地区急需统筹整合
 
    徐家汇商城地区开发情况较为复杂,既有地铁项目,又有各大商业建筑项目,同时受财力限制,不允许大拆大建,必须有效利用现有建筑,妥善处理新建与保留建筑的关系。虽然规划范围仅 24hm²,但是涉及多个政府、指挥部门和投资商,包括徐汇区政府、商委、规划局、地铁指挥部、外经贸委及百联集团等。在城市设计项目编制之前,规划区已被分为5个地块编制详规。因此,徐汇区政府希望由一个统一编制的城市设计来统筹协调整个商城地区的产业布局、交通组织及各类工程性问题,以打造一个一体化发展的新型商圈(图1)。

(二) 设计策略

1.交通组织

    交通组织是此次城市设计的重点,具体措施包括:①将肇嘉浜路、漕溪路沿线公交汽车站点搬迁至外围;②取消人行天桥,改为地下通道,仅保留肇嘉浜路—天钥桥路步行天桥;③商城地下空间全部连通,与地铁出入口、地下人行通道进行统一设计,开辟地下商业空间,建立地下引导标识系统。

    该方案简化了地面交通,将机动车交通与步行交通相分离,使后者成为商城的主体交通,并联通了所有的主要建筑,形成了最利于商业发展的交通环境。虽然这一做法在今天早已普及,不足为奇,但是在当时是极具开创性和前瞻性的策略。

2.商业业态策划
 
    在商业业态策划中,方案提出了区别于上海知名的南京路、淮海路、豫园商城及四川北路市级商业中心的传统单一构成模式,建议多元化错位发展,兼顾上海中心城市及西南部郊区居民的需求,覆盖高端、中端和低端品牌,如东方商厦主营高端国际品牌,太平洋百货和上海百货六店满足工薪阶层的中端消费,天钥桥路沿线则满足普通老百姓的基本生活需求。方案对徐汇剧场进行了综合改造,扩大容量,打造新型文化商业场所,以电子、游艺销售体验为主,即现在的美罗城。同时,预留了港汇广场的发展用地,将其定位为高端商务办公楼、商城标志性建筑;底层区域为综合商业街区,推动华山路零售业态进入。方案希望在此建设一个室内的“豫园”,以与当时上海老百姓传统的“逛马路”式的购物习惯相契合,为此当时尚未建设的港汇商城建筑设计方案几经修改。

    多元化错位发展策略被认为是此次城市设计的核心措施,方案构建了高、中、低全覆盖的商业体系,使商城客源最大化。徐家汇商城中心建成后,当年销售额就超过传统市级商业中心 — 南京东路,成为上海最繁华的商业中心。

3.工程措施

    由于漕溪北路—衡山路下穿立交位于太平洋百货和上海百货六店之间的地段,导致两大商业建筑的行人无法走通。有部门建议按传统做法设行人天桥,但路堑护坡距上海百货六店不足1m,该方案明显不可行。

    对此,方案提出在百货六店和太平洋百货之间设置二层连廊,以不影响下穿立交的净空要求和人们的视觉观感,连廊跨度 50m、宽 20m,按照商业铺面的空间要求进行设计,兼顾步行交通需求(图2)。

(三)对城市设计本质的思考

    若以今天的眼光看,徐家汇商城城市设计方案提出的设计策略似乎平淡无奇,如“产业多元化发展策略”的表述在今天的各类规划中可谓比比皆是。但事实上,该方案能够取得成功的一大前提是,作为一项面向实施的设计方案,所有的设计策略都是基于由下至上的调查、协调与统筹得来的,而不是停留在纸面上的文案工作。相对于当时的法律法规要求和规划工作过程,该方案的设计策略存在几大突破,笔者将其归纳为以下三点。

1.基于人性化需求的出发点

    城市设计的根本出发点在于人性化的需求,创造合理的城市空间形态。这一点在徐家汇商城城市设计中表现得淋漓尽致,最典型的就是人行天桥与地下通廊之争。当时在拆除天桥后,有人主张按新的道路标高恢复重建,因为架设天桥是解决主干道人行交通的通常做法,而设计人员则主张采用地下通道,理由如下:

    首先,天桥净空4.5m,加上结构层,实际高度超过5.5m,对行人而言,步行上天桥较为吃力,尤其是在大雨、大风及冬季寒潮来临时,还存在一定的危险性。而改为地下通廊,仅需下行3.5m,且地下通道的空间体验要明显强于天桥,因为地下空间冬暖夏凉,遮风避雨,且相互连通,内有商业设施,行人在此还可以停留购物。

    其次,设计人员认为,根据行人的行为心理,平面交通当然是首选。当时商城五岔口处已设有人行横道,通过实地测量发现,由红绿灯控制的斑马线高峰小时通行能力为1万人次/小时,足以满足步行交通的需求,无需架设天桥。事实上自五岔口改造后,从未发生重大交通事故,客观上证明了平面交通的合理性。因此,在平面交通、地下通道和人行天桥三种交通方式的比选中,设计人员推荐保留平面交通,引入地下通道并环通的方案,不主张恢复人行天桥,这是基于对行人交通需求调查分析得出的具有说服力的结论。该方案最终得以采用,并在实践中被证明是正确的

2.多方利益的反复协调
 
    城市设计是将条例化的规划规定落实于实际空间的过程,因此城市设计的一大任务是协调各方利益,并通过方案予以体现。例如,该方案提出的产业多元化策略,看似只是一句简单的策略表述 (此类表述在今天的各种规划中可谓比比皆是 ),但其出台却是与各方反复沟通的结果。因为各大商业建筑由不同主体投资建设,策略中的高、中、低层次布局必须要得到相应的主体接受并付诸行动才有意义。这是非常复杂和艰苦的过程。

    当时,先由设计部门与区政府、规划局、商委等取得共识,再和相关企业分别商谈,由定位决定新建商业建筑的具体设计。经过这些协调工作,才有了最后的产业策略的具体落地。尤其是针对港汇建设室内商城的方案,最初港资企业并不同意,认为业态过于低端,而倾向于采用欧美通行的商业空间布局模式。设计方和商委一起,经过长期方案论证与沟通,才让企业勉强接受了这一方案。这是协调决定设计的典型实例。

3.法定规划原则的灵活运用

    法定的规划条件与实际建设形式之间并不存在必然的联系,城市设计作为二者的衔接环节,其精髓在于对前者的灵活运用,使实际建设效益最大化。针对太平洋百货和百货六店之间架设二层通廊的方案,曾有专家提出反对意见,认为违反了道路红线的规定。但设计方提出的理由有二:一是由于衡山路下穿,该通廊不影响机动车通行,更不会影响行人 ( 因为没有人行道 ),属于合理利用三维空间;二是百货六店和太平洋百货定位相近,二者的客源存在相互渗透的可能,因此连廊是按照商业空间的要求进行设计的,而非交通走廊。事实证明该方案是整个城市设计中的点睛之笔,它既使整个商城地区得到完全意义上的联通,又使百货六店和太平洋百货互相扩大了潜在的客源,尤其在黄金地段增加了逾千平方米的商业面积,且不用缴纳土地出让金,百货六店和太平洋百货争相投资建设。这一看似违反规划规定的设计手法,却在事实上成为规划成功的佐证。

(四) 城市设计工作与法定化的矛盾

    虽然已时隔二十余年,但是徐家汇商城城市设计的过程仍然值得规划师借鉴与思索。事实证明,该方案在内在的产业组织和外在的空间布局上均取得了良好的效果,奠定了徐家汇作为上海人流量最大、运营效果最好的城市副中心的基础。该方案获得 1994 年度上海市科学技术委员会科技进步奖,在城市规划行业实属罕见,也反映出该方案基础数据的真实可信,以及在设计方法上的创新。

    从上面的分析可以发现,严格意义上的城市设计不但不需要法定化,而且法定化的目标与城市设计的本质也几乎是南辕北辙。

1.非量化工作目标能否法定化
 
    基于人性化需求的空间落实是城市设计工作的根本,徐家汇商城城市设计采用地下通道代替过街天桥的做法就是典型。设计人员通过实地调查发现了行人的交通需求取向,并创新性地采用地下空间整合设计优化了这一需求 (交通+ 购物 )。事实上对于设计团队而言,因为涉及到道路、地下管网、现有建筑改造及新建建筑设计调整等多项内容,地下空间设计的工作量要远大于人行天桥的设计工作量。但是,最终设计团队的这一坚持取得了良好的效果。

    但问题在于,人性化需求本身是抽象的,不属于可以量化的工作目标。这种需求需要设计人员在日常生活中去挖掘和发现,而很难转化为条文化的法定规定,更不可能由规划主管部门和设计单位确立的未经实践检验的城市设计法定条款予以反映和体现。

2.约束性要求能否取代协调过程
 
    徐家汇商城城市设计的所有规划策略是通过各方反复协商确定的,并非由设计团队和政府提出,再要求相关各方接受,并且这些措施在实施过程中还要经过不断调整 ( 尤其是业态 )。这是商城城市设计能取得良好实施效果的关键。试想一下,如果当时将设计成果转化为硬性规定来约束各方,商城的城市设计还会如此成功吗?答案很可能是否定的。认为条件细化+法定效力的组合就可以达到良好控制目标的逻辑本身就很难成立,条件细化不代表有效,因为细化的要求本身就不一定合理。

    城市设计不可避免地会涉及到各方利益,协商正是尊重各方利益并通过方案实现的过程。如果仅希望通过约束性规定来营造城市空间环境,那么便违背了城市设计重在多方利益反复协调的本质属性,使协调的过程固化为片段式的法定要求,将原本各方平等的协商地位降格为服从要求的从属地位,是对各方利益的一种弱化,同时也必定会在实施过程中促使更多新的问题产生。

3.法定原则是否不能突破

    城市设计法定化的最主要目的就是作为土地出让和建筑审查的依据。这就意味着具体条款不能突破。但城市设计的精髓在于对法定原则的灵活运用,如在徐家汇商城城市设计中太平洋百货和百货六店中间的连廊。因为城市设计是衔接法定规划条件与具体实施工作的中间环节,面临的问题大多超出原有控规编制时的预计,加之很多问题具有突发性,需要现场决策。如果将城市设计上升为不能突破的规定,而且这些被赋予了法定约束力的条款本身就不一定成立。那么实际上也就不需要城市设计的“创意型”工作,按部就班即可。如此一来,又是否能真正实现制度设计者的初衷呢?

四    过度行政的隐忧思考

(一)回顾历史

    1980 年,凯文·林奇和加里·海克访华,表达了在我国出版《总体设计》一书的愿望。该书的核心思想包括纲要编制、公众参与、用户分析、开发经济学、环境影响分析、设计战略、建筑用地使用权及施工特征等内容,对于刚刚对外开放的中国规划界可谓闻所未闻。这是城市设计理念进入我国的序幕。虽然当时凯文·林奇先生的这一愿望并未 ( 立即)实现,但是回顾这段历史可以发现,城市设计对于我国规划领域的意义在于基本理念的重置,即从自上而下的,将城市土地划分为各类必须的功能组织、以二维为主的规划理论和方法、计划经济下强势的规划推进手段,转化为自下而上的,从人性化需求出发综合空间布局、经济分析、环境影响直至施工特征的协商式、倡导型规划方法。

    从这个意义上说,城市设计是对原有规划体系的完善与补充,而且必然独立于法定规划体制之外才能体现其价值,本身并没有法定化的要求。然而,城市设计在国内的实践却逐步走上一条异化的道路,一方面过于重视形态的表达,大部分城市设计沦为形态设计,而忽视了人性化需求这一根本出发点;另一方面逐步从本属于民间的设计工具转化为行政部门的管控手段 。而后者则彻底颠覆了城市设计的本质。

(二) 控制抑或服务?

    从行政管理的角度而言,任何政府行政部门均有扩大自主管辖权的主观故意。在规划管理部门的权限设计中亦有迹可循,如《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》中关于“规划区”概念的变化 ,以及控规的产生等。这是部门逐利的天性使然,只是城市设计法定化有可能打破原有的平衡点,即从依法行政走向过度行政。

    城市规划的过度行政在一些发达地区已初现端倪,因为这些地区已经从城市空间的快速增长转向稳定、质量优先的发展,规划管理也相应地转向精细化,追求城市开发的高品质。但在实际的操作过程中,规划管理的各项规定愈发繁多。以上海为例,在总规层面就有“104,195,198”地块 、集建区范围等,控规层面有“混合用地建筑量比例、住宅套数、建筑控制线和贴线率、各类控制线”等。但问题在于,规划部门一方面无法保证此类要求的“完全理性”,另一方面却将此作为规范开发的硬性条件。

    在上海、天津及深圳等发达地区城市逐步由增量扩张转为存量开发的大背景下,城市规划管理的精细化是大势所趋。但如果用一个全面的视角来看待规划管理,就应该将它视为政府+市场共同参与的工作,而非政府的独角戏。以上海为例,在政府一方,总规—分区规划—编制单元—控规的体系已经颇为完善。而在市场一方,从人的行为需求出发,考虑到开发因素、居民生活状态的进步以及居民对文化、品质等方面的具体要求,对城市规划进行调整和补充是完全必要的。这既是对人性化、多样化的社会形态的尊重,也是真正实现精细化管理的前提条件。城市设计正是市场所能够依托的手段,是政府和市场形成良性互动的润滑剂。自上而下与自下而上的结合才能达成最好的结果。城市设计中的空间设计是协调的成果,而不能前置为规划控制的要求。

    回到城市设计法定化的议题,徐家汇商城的城市设计过程体现出的特点能对未来规划主管部门所希望实现的精细化管理提出一点建议,即从“控制”转向“服务”。规划控制的根本目的是让城市开发的主体主动遵守规划规定,并尽力创造美好的城市环境。因此,精细化管理首先需要在尊重对方利益的前提下与对方共同落实规划规定。在此过程中,管理部门应做的是与各主体反复协商,解释规划规定的目的,探讨如何适应并利用规划条款,及时解决出现的问题,而不仅仅只是试图将所有规划都纳入法定体系,然后机械地执行规划法定的条文。这种观点在两千年前的古人中已然有之,那么今天的人们应该更有智慧做到这一点。

文章全文详见《规划师》2018年08期《对城市规划过度行政的反思》


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